Везде
Трансформация института сити-менеджмента в муниципальном управлении юга России
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии
Поделиться
QR
Метрика
Трансформация института сити-менеджмента в муниципальном управлении юга России
Аннотация
Код статьи
S013216250012814-8-1
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Дятлов Александр Викторович 
Должность: заведующий кафедрой экономической социологии и регионального управления
Аффилиация: Южный федеральный университет
Адрес: Российская Федерация, Ростов-на-Дону
Ковалев Виталий Владимирович
Должность: доцент кафедры теоретической социологии и методологии региональных исследований
Аффилиация: Южный федеральный университет
Адрес: Российская Федерация, Ростов-на-Дону
Выпуск
Номер 3
Страницы
66-77
Аннотация

Авторами представлены результаты трехлетнего изучения института сити-менеджмента в муниципальном управлении трех субъектов юга России – Ростовской области, республик Адыгея и Крым. Анализируется административная и общественная состоятельность института сити-менеджмента, включающего устойчивые нормативные комплексы, управленческую эффективность и интегрированное взаимодействие социальных акторов для повышения качества жизни населения муниципальных образований. Сделан вывод, что сложившийся в России институт сити-менеджмента хотя и обладает высоким позитивным потенциалом, но его использование затруднено из-за социальных барьеров, трансформирующих исходный институт. В результате более 2/3 граждан не видят преимуществ новой менеджеристской модели муниципального управления перед старой мэрской. Таким образом, инициированная федеральной властью новая реформа муниципального управления на юге России в целом не достигла поставленной цели. Это стало результатом, видимо, не столько просчетов при проведении реформы, сколько с внутренними изъянами самой концепции реформы, связанными с существенными различиями между институциональной средой России и США, откуда «экспортировался» изучаемый институт.

Ключевые слова
социология управления, муниципальное управление, сити-менеджмент, сити-менеджер, административная состоятельность, общественная состоятельность
Источник финансирования
Исследование выполнено по итогам работы над проектом РФФИ № 18-011-01113.
Классификатор
Получено
20.03.2021
Дата публикации
26.03.2021
Всего подписок
6
Всего просмотров
29
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать Скачать pdf Скачать JATS
1 Муниципальное управление в современном российском обществе играет важную роль. От его эффективности зависит качество жизни населения – строительство социального жилья, благоустройство территории, организация работы городского транспорта и ЖКХ. Чтобы продуктивнее решать эти задачи, с 2015 г. реализуется проект так называемого сити-менеджмента, когда текущее управление муниципалитетом осуществляет не выбранный мэр, а назначенный менеджер. Не запрещая иные альтернативы, федеральный центр оказывает в последние годы всемерную поддержку только менеджеристской модели муниципального управления. Предполагается, что замысел инициаторов реформы состоял в перенесении позитивного опыта США на уровень российского муниципального управления.
2 Однако в результате реформы результаты работы муниципальных органов власти мало изменились, что не соответствуют ожиданиям. Это позволяет выдвинуть гипотезу, что инициируемая управленческая модель в процессе практического применения трансформировалась в нечто иное, по своим институциональным характеристикам не соответствующее изначальным замыслам. В связи с этим авторами ставится цель сформулировать реальные свойства российского института сити-менеджмента, показать его отклонения от замысла реформы и предложить более оптимальную модель для решения задач муниципального управления юга России.
3

Степень научной разработанности изучения сити-менеджмента как управленческой модели.
4 Традиция изучения сити-менеджмента как противоположности мэрской модели заложена американскими социологами [Coate, Knight, 2011: 82–112], поскольку и сама эта антитеза сформировалась в Соединенных Штатах после институционализации менеджеристской модели в местном самоуправлении США в начале XX в. Согласно традиционной мэрской форме самоуправления, муниципалитетом управляют мэр и городской совет, которые избираются независимыми избирателями. Согласно же менеджеристской форме, полномочия по выработке местной политики принадлежат только городскому совету, который назначает сити-менеджера для централизации управлении муниципалитетом, но этот менеджер не имеет полномочий на самостоятельную разработку политики и может быть заменен в любое время голосованием совета. Первоначально самыми проблемными являлись вопросы соответствия сити-менеджмента исторически сложившимся в западном мире демократическим ценностям. Однако после того как менеджеристская модель зарекомендовала свою эффективность, большая часть таких вопросов была снята.
5 У отечественных социологов интерес к сити-менеджменту возник после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К настоящему времени сложилось два основных подхода к оценке данного института: согласно первому, сити-менеджмент оценивается через отрицательные коннотации, согласно второму – через положительные. Внутри каждого из подходов обсуждение, как правило, касается трёх аспектов – политического, управленческого и хозяйственно-экономического. Противники менеджеристской модели исходят из того, что она приводит к искажению принципов демократии [Неустроев, 2016: 172–175], не эффективна в муниципальном управлении [Константинов, 2018: 21–26] и не в состоянии обеспечить хозяйственно-экономическое развитие территорий [Ускова и др., 2016: 159–175]. Ее сторонники, напротив, полагают, что ценности демократии вторичны перед экономической эффективностью [Меркулов, 2017: 156–163], и настаивают, что результаты нужно оценивать по истечении более длительного промежутка времени [Сахранов, Мартыненко, 2019: 348–355].
6 В традиции изучения данного института анализируются и другие аспекты. Например, А.Е. Чирикова и В.Г. Ледяев рассматривают деятельность сити-менеджеров в контексте коммуникации разных групп элит (локальной, региональной и предпринимательской), нацеливаясь на выявление условий и факторов, способствующих повышению эффективности муниципального управления в ситуации взаимодействия и противоборства основных политических игроков муниципального пространства власти [Чирикова, Ледяев, 2020: 111–127]. Р.Ф. Туровский изучение проблем муниципального управления ставит в контекст сложного комплекса факторов, предполагающего необходимость учета управленческих ресурсов, политической субъектности основных акторов, принятых технологий взаимодействия элиты и населения, что имеет свои нюансы и особенности с точки зрения статуса конкретного муниципального образования [Туровский, 2019: 13–30].
7 По нашему мнению, обсуждение в представленных рамках объективно не может способствовать решению поднятых вопросов. Во-первых, среди специалистов практически нет социологов, а те, кто всё-таки включены в дискуссию, как правило, не применяют в своей научной деятельности стандартные социологические процедуры. Это переводит полемику в область умозрительных рассуждений, вне контекста с реально сложившимися управленческими практиками. Во-вторых, сити-менеджмент до сих пор не стал предметом теоретико-методологического анализа. В частности, социологами практически не используется потенциал неоинституционального подхода. В-третьих, не принимается в расчет тот факт, что инициированная властями реформа по своему замыслу может не соответствовать реально сформировавшейся модели. А это означает, что борьба между сторонниками и противниками на самом деле ведется с ветряными мельницами, то есть с фантомными моделями, которых нет в реальных управленческих практиках.
8

Методология исследования.
9 Методологический конструкт исследования института сити-менеджмента опирается на неоинституциональную теорию американского экономиста Д. Норта [Норт, 1997]. Ее ядром является изучение условий и факторов рационального выбора в рамках заданного набора нормативных ограничений. Институт сити-менеджмента с этой точки зрения должен рассматриваться в виде устойчивого комплекса формальных и неформальных норм, следование которым обеспечивает социальным акторам наиболее рациональный выбор из набора существующих альтернатив. Данная концепция дает возможность выстроить на единой теоретической платформе как нормативный порядок вступления в должность сити-менеджера, так и связанные с его управленческой деятельностью ожидания акторов, образующих социальное пространство института сити-менеджмента.
10 Под институтом сити-менеджмента мы будем понимать нормативный механизм легитимации власти сити-менеджера и особый характер контрактных обязательств по обеспечению эффективности управления, определяющих порядок его взаимодействия с другими институциональными акторами. Отталкиваясь от этого определения, выделим три основных аспекта изучаемой модели – нормативный, управленческий и социальный. Нормативный проявляется в наличии устойчивого комплекса формальных и неформальных ограничений, регулирующих процедуру легитимации власти сити-менеджера. Управленческий аспект предполагает изучение того, насколько его деятельность обладает признаками эффективности. Это – достижение искомой результативности (улучшение качества жизни населения муниципальных образований), обеспеченной минимальным расходом ресурсов и времени. Социальный аспект складывается из характеристик акторов института сити-менеджмента, которые действуют ради достижения общей институциональной цели, но при этом могут иметь и свои индивидуальные цели. Согласованность целевых ориентаций обеспечивает институциональному комплексу устойчивость, а управленческой деятельности – эффективность. Социальная структура института сити-менеджмента образуется из следующих акторов: глава субъекта федерации, сити-менеджер, конкурсная комиссия, представительный орган муниципального образования, местная администрация, бизнес-сообщества и население муниципального образования. Признание ими действующих формальных норм, способность к выработке неформальных правил, отсутствие непротиворечивых целей и готовность к совместной деятельности выступают индикаторами для эмпирического исследования.
11 Методологическим подспорьем также служит разработанная авторами концепция административной и общественной состоятельности института сити-менеджмента. В основе концептуализации лежит стремление приблизить тему к предметной области социологии управления. Родовым здесь выступает понятие «состоятельность», которая рассматривается как достижение главной институциональной цели сити-менеджмента – повышения качества жизни населения муниципальных образований. При этом об административной состоятельности может свидетельствовать субъективное признание со стороны акторов муниципального управления способности достигнуть поставленной перед сити-менеджерами институциональной цели, а об общественной – убежденность получателей муниципальных услуг, что их качество жизни действительно улучшилось. Выделение административной и общественной разновидностей состоятельности реализовано, чтобы, применяя социологические процедуры, выяснить устойчивость и жизнеспособность формирующегося социального пространства института сити-менеджмента через оценки самих акторов, а также путем анализа доступных документов о процессе управленческой деятельности сити-менеджеров.
12 На уровне гипотетического исходного замысла, сложившегося под влиянием успехов сити-менеджеров в США, модель российского института сити-менеджмента такова. Сити-менеджеры отбираются конкурсной комиссией в составе двух кандидатов, один из которых выбирается на должность представительным органом местного самоуправления. Цель конкурсной комиссии и представительного органа – отобрать профессионала, способного повысить эффективность муниципального управления. Администрация муниципалитета, в свою очередь, содействует реализации потенциала сити-менеджера, а муниципальные депутаты обеспечивает ему поддержку, принимая в пределах своей компетенции нормативные акты. Местные сообщества поддерживают связь с сити-менеджером через гражданских активистов, обеспечивающих социальную опору управленческим начинаниям власти, а предприниматели, решая свои вопросы по обеспечению прибыльности бизнеса, одновременно выступают в роли инвесторов в объекты муниципальной собственности. В конечном итоге совместная деятельность всех перечисленных акторов института сити-менеджмента выводит муниципальные образования на новый более уровень качества жизни. Это, ещё раз подчеркнём, гипотетическая модель, представленная с учетом американского опыта и исходных российских условий. Ее теоретическое обоснование дано на основе неоинституционализма, одна из базовых посылок которого состоит в том, что подлинная эффективность социального института возможна лишь при достижении институционального равновесия, которое обеспечивается согласованностью целевых ориентаций социальных акторов.
13 В рамках концепции административной и общественной состоятельности предлагается проверить описанную модель института сити-менеджмента на предмет ее способности функционировать в представленном качестве. По нашей гипотезе, предполагаемый исходный замысел в реальных управленческих практиках трансформировался в иную модель, которая по ряду своих свойств не соответствует исходному замыслу и порождает сомнения в её способности обеспечить достижение институциональной цели, поставленной перед сити-менеджментом инициаторами реформы.
14 Эмпирическое исследование, направленное на подтверждение этой гипотезы, осуществлялось на базе Южного федерального университета. Выборка формировалась на базе трех субъектов федерации – Ростовской области (гг. Ростов-на-Дону, Батайск, Таганрог, Каменск-Шахтинский, Семикаракорский район), республиках Адыгея (г. Майкоп, г. Адыгейск, пгт Яблоновский) и Крым (гг. Симферополь, Бахчисарай, Ялта). Само исследование проходило в три этапа. В июне-августе 2018 г. (I этап) проводился экспертный социологический опрос. На вопросы стандартизированного опросника ответили 87 экспертов из указанных муниципальных образований. В числе экспертов – 44 заместителя глав администраций (32 – заместители сити-менеджеров, остальные 12 из Республики Крым, где на момент проведения опроса института сити-менеджмента ещё не было), 19 депутатов местных парламентов, 12 журналистов местных СМИ и 12 преподавателей социологии/политологии. В мае-сентябре 2019 г. (II этап) проводился массовый опрос жителей (N = 1164). В качестве критериев репрезентативности при отборе респондентов использовались такие характеристики, как социальный статус, место жительства (три заявленных региона), пол и возраст. В Майкопе, Ростове-на-Дону и Симферополе при помощи местных общественных палат организовывались также по две фокус-группы с гражданскими активистами (от 7 до 11 участников). В июле-октябре 2020 г. (III этап) были проведены глубинные интервью с сити-менеджерами (в каждом из 11-ти муниципальных образований) и по две фокус-группы с представителями бизнес-сообществ в городах Майкоп, Ростов-на-Дону и Симферополь (от 7 до 11 участников). Дополнительно к опросным методам осуществлялся анализ документов – нормативных актов, сообщений СМИ и информации, размещенной в открытом доступе на сайтах региональных правительств и муниципальных образований.
15

Потенциал административной и общественной состоятельности института сити-менеджмента.
16 В сложившемся социологическом дискурсе достижение институциональной цели сити-менеджмента связывается с тремя диспозиционными (по сравнению с мэрской моделью) преимуществами:
17 1) смещение источника легитимности от избрания населением в сторону фактического назначения главой региональной власти, что больше соответствует традициям российского управления [Майкова, Симонова, 2017: 83–89];
18 2) сити-менеджер избирается профессионалами и сам является профессионалом, что снижает риск появления на посту градоначальника «случайных людей» [Сахранов, Мартыненко, 2019: 348–355].
19 3) угроза снятия с должности из-за невыполнения контрактных обязательств, что обеспечивает высокий уровень мотивации и выход на иное качество эффективности управленческой деятельности [Кандрина, 2013: 16–19].
20 Когда эти и некоторые другие гипотетические преимущества института сити-менеджмента авторы предложили оценить экспертам, то результаты их оценок (табл. 1) оказались противоречивыми.
21

Таблица 1. Диспозиционные преимущества сити-менеджеров перед избранными населением мэрами, по оценкам экспертов (N= 87)

 

Варианты ответов

Социальный статус эксперта

заместители главы администрации

депутаты

эксперты от общественности

 

Сити-менеджер не политик, он акцентирован на решение хозяйственных вопросов

 

15

 

0

 

10

 

Неэффективного сити-менеджера можно досрочно отправить в отставку

 

18

 

0

 

4

Сити-менеджер не имеет политических обязательств перед населением и способен принимать непопулярные, но необходимые решения

 

10

 

 

0

 

 

4

 

Сити-менеджер – управленец-профессионал, избираемый профессионалами, в отличие от мэра, способного получить должность благодаря популистским приемам 

 

21

 

 

0

 

 

7

 

У сити-менеджера нет никаких профессиональных преимуществ перед мэром, избираемым муниципальным сообществом

 

4

 

12

 

 

17

 
22 Новые институциональные условия в целом поддержаны непосредственным окружением сити-менеджеров. Наибольшее значение придается их профессионализму, нацеленности на решение хозяйственных вопросов, тесной зависимости карьеры от полученных результатов. Во время проведения глубинных интервью эта позиция была поддержана и самими главами администраций. Главная претензия, звучавшая от них в адрес мэрской модели, – это отсутствие должного профессионализма. От сити-менеджмента главы администраций ожидают качественные изменения, которые могут быть достигнуты за счет иных принципов подбора и расстановки кадров. Основной из них – это принцип рационализма. По консолидированному мнению информантов, высшие должности в муниципальном управлении должны занимать специально подготовленные и отобранные профессионалы, способные решать, в первую очередь, сложные вопросы хозяйственно-экономического развития территорий. Таким образом, по мнению глав администраций муниципальных образований и их заместителей, управленческий потенциал у сити-менеджера выше, чем у избранного населением мэра.
23 Это, впрочем, не означает, что более высокий управленческий потенциал получит должную реализацию, как, вероятно, было задумано инициаторами реформы. Ранее изложенная оптимистичная оценка входит в противоречие с оценками двух других групп акторов – депутатов муниципальных парламентов и представителей общественности, выражающих интересы жителей.
24 Особое внимание уделим позиции депутатов, единодушно отвергающих диспозиционные преимущества института сити-менеджмента. Между тем их роль в обеспечении административной состоятельности столь же значима, как и у акторов муниципальной администрации. Депутаты не только образуют 50% состава конкурсной комиссии и принимают на заседании парламента итоговое решение о выборе кандидата на должность главы муниципалитета, но, кроме этого, обеспечивают деятельность администрации формальными нормами, образующих основу для институциональных «правил игры».
25 Ключевой вопрос относительно перспектив реализации потенциала института сити-менеджмента в муниципальном управлении – умение рационально использовать и находить в требуемом объеме финансовые ресурсы. И по этому вопросу у экспертов не было единогласия (табл. 2).
26

Таблица 2. Способны ли сити-менеджеры улучшить финансирование местного самоуправления, по оценкам экспертов (N = 87)

 

Варианты ответов

Социальный статус

заместители главы администрации

депутаты

эксперты от общественности

 

Да, у сити-менеджера есть бóльшие возможности привлекать финансовые ресурсы местных бизнес-сообществ

 

13

 

 

0

 

 

2

 

Да, сити-менеджеры сделают более эффективным использование финансовых ресурсов

 

8

 

0

 

3

Да, лояльные власти сити-менеджеры будут получать дополнительные преимущества по бюджетным и внебюджетным каналам распределения финансовых ресурсов

 

9

 

 

0

 

 

3

 

Нет, порядок финансирования определен в законодательстве одинаково для мэра и сити-менеджера

 

12

 

5

 

9

 

Всё будет зависеть от конкретного руководителя

 

12

 

7

 

 

11

 
27 Оценки трех групп акторов вновь показывают противоречивость внутриинституционального взаимодействия. Если заместители глав администраций по преимуществу подтвердили наличие у сити-менеджера большего (по сравнению с мэром) объема финансовых ресурсов, то представители общественности гораздо чаще выражали сомнение, а депутаты и вовсе не увидели каких-либо преференций у менеджеристской модели относительно мэрской.
28 Если соглашаться с позицией административного корпуса муниципального управления, то финансовые ресурсы сити-менеджера зависят от трех факторов:
29 1) от использования возможностей властной вертикали по управлению бизнесом и бюджетному финансированию;
30 2) от равноправного сотрудничества с предпринимателями на началах муниципально-частного партнерства;
31 3) от целенаправленного отбора на должность главы администрации профессионалов высокой квалификации.
32 Последняя позиция подтверждается эмпирически. Авторы изучили биографии бывших и действующих сити-менеджеров Адыгеи и Ростовской области и обнаружили, что в последние годы существенно меняются сферы предыдущей деятельности кадрового состава глав администраций. Если раньше на пост градоначальника чаще всего отбирали военных или представителей иных силовых ведомств, то сейчас на всё чаще приглашаются кандидаты из бизнеса или с опытом работы в муниципальном хозяйстве.
33 Потенциал общественной состоятельности института сити-менеджмента был измерен посредством массового опроса потребителей муниципальных услуг (табл. 3).
34

Таблица 3. Значимость нормативного порядка легитимации власти главы муниципального образования, в % от числа опрошенных граждан (N= 1164)

Параметры оценки

Результат

 

К отмене выборов мэра отношусь положительно

29,7

Я устал от политики и приму главу муниципалитета в любом качестве, если он будет успешно решать социально-экономические проблемы

47,3

Отмену выборов мэра рассматриваю как нарушение своих избирательных прав и принципов демократии

23,0
35 Авторы исходили из того, что о потенциале достижения общественной состоятельности свидетельствует готовность муниципального электората оценивать власть сити-менеджера как легитимную. Безусловно, 23% несогласных с новой моделью – показатель значительный. Надо также учитывать, что именно данная группа с большой вероятностью образует активное ядро местных сообществ. Это утверждение основывается на результатах проведенных с гражданскими активистами фокус-групп, участники которых в высшей степени негативно отнеслись к отказу от выборности населением главы муниципального образования. Но едва ли стоит ожидать от муниципальных избирателей акций массового неповиновения.
36 Относительно качественной оценки потенциала общественной состоятельности гипотеза была такой: если сити-менеджеры покажут себя эффективными хозяйственниками, как их позиционируют инициаторы реформы, то количество сторонников сити-менеджмента среди населения увеличится. Для проверки было изучено сопряжение ответов на вопросы об оценках «качества работы сити-менеджеров» и «нормативного порядка вступления в должность». Гипотеза подтвердилась: если в общем массиве к отмене выборов мэра отнеслись положительно лишь 29,7% респондентов, то в группе, считающих, что качество жизни населения от работы сити-менеджеров улучшилось, – 60,9%. Обратная логика видна среди тех респондентов, кто к отмене выборов отнесся отрицательно. В общем массиве их было 23%, а в группе с положительным отношением к работе сити-менеджеров – 7,6%. Следовательно, легитимность власти сити-менеджмента находится в прямой зависимости от оценки его эффективности.
37

Барьеры на пути эффективного использования сити-менеджмента.

38 В соответствии с концепцией неоинституционализма, устойчивость и эффективность института сити-менеджмента достигаются лишь при интегрированной деятельности всех социальных акторов, направленной на достижение общей институциональной цели – повышения качества жизни населения. Рассмотрим, имеются ли барьеры, препятствующие эффективной управленческой деятельности сити-менеджера, поскольку от этого зависит административная и общественная состоятельность этого института.
39

Таблица 4. Барьеры, препятствующие эффективной управленческой деятельности сити-менеджера (по оценкам экспертов, N= 87)

 

Варианты ответов

Социальный статус

заместители главы администрации

депутаты

эксперты от общественности

 

Имитационность и технократизм, игнорирование реальных интересов населения

 

7

 

 

7

 

 

23

 

Отказ от среднесрочного и долгосрочного планирования

 

22

 

7

 

8

Конфликты между сити-менеджером и депутатами муниципального парламента

 

7

 

 

15

 

 

2

 

Рост коррупции из-за применения теневых нелегитимных практик продвижения на должность сити-менеджера «нужного кандидата»

 

11

 

 

14

 

 

22

 

Зависимость муниципалитета в получении финансовых ресурсов от лояльности сити-менеджеров федеральной власти 

 

17

 

 

6

 

 

20

 

Указанные проблемы не характерны для деятельности сити-менеджера

 

18

 

0

 

1

 
40 Как следует из результатов экспертного опроса (табл. 4), все три группы видят множество барьеров практической реализации менеджеристской модели. Среди них есть проблемы универсального характера, значимые для всех акторов института сити-менеджмента, – например, коррупционные угрозы или убежденность, что получение муниципалитетом финансовых ресурсов зависит от лояльности по отношению к федеральной власти. Однако чаще акцент экспертами делался на тех аспектах, роль которых актуализируется в процессе управленческой деятельности именно сити-менеджеров (или оценке ее итогов). Так, половина заместителей глав администраций указали на отсутствие возможности осуществлять среднесрочное и, особенно, долгосрочное планирование (22 из 44 экспертов). Эксперты от общественности выразили обеспокоенность из-за роста имитационных практик и технократизма в работе органов муниципальной власти (23 из 24). Депутаты обратили внимание также на возрастание конфликтов с главами муниципальной администрации (15 из 19). Эти барьеры подробно обсуждались в ходе глубинных интервью с сити-менеджерами. Никто из наших информантов не отрицал их наличие.
41 Основную проблему в достижении общественной состоятельности анализируемого института авторы видят в совокупном негативных и нейтральных оценок результатов деятельности органов муниципального управления.
42

Таблица 5. Оценки эффективности управленческой деятельности сити-менеджеров, в % от числа опрошенных граждан (N= 1164)

 

После того, как город возглавил сити-менеджер...

Да

Нет

Стало только хуже

Затрудняюсь ответить

Увеличилось ли качество автомобильных дорог 

 

32,0

 

41,5

 

11,9

 

14,6

Увеличился ли объем строительства муниципального жилья 

 

19,9

 

37,7

 

13,4

 

28,9

Увеличилось ли качество предоставления коммунальных услуг (свет, газ, вода, уборка мусора) 

 

19,6

 

42,9

 

19,4

 

18,1
43 Поскольку качество жизни населения муниципальных образований перед проведением реформы нельзя было считать высоким, то отсутствие позитивных изменений, согласно оценкам подавляющего большинства респондентов избранных регионов юга России, свидетельствует против менеджеристской модели управления.
44 То, что американский опыт показал в ходе практической реализации в России ограниченную эффективность, а сама реформа состоялась не так, как предположительно было изначально задумано, может быть подтверждено результатами проведенных шести фокус-групп с представителями бизнес-сообществ. Представим их мнения в виде восьми главных тезисов о сити-менеджерах:
45 - выбирают не наиболее достойных, а удобных власти (в крупных городах) или «по остаточному принципу» (в малых городах);
46 - они не имеют глубоких связей с городскими сообществами, где работают (особенно это актуально для крупных городов);
47 - стеснены целым комплексом бюрократических инструкций и предписаний. Не может работать вместе с предпринимателями, поскольку в муниципальном управлении и в бизнес-управлении совсем разные темпы принятия решений;
48 - у них нет достойной команды: на среднем уровне управления в муниципалитетах крайне низкие зарплаты, поэтому людей действительно способных очень сложно привлечь к сотрудничеству. А без команды он не способен быть эффективным хозяйственником;
49 - не заинтересованы в сотрудничестве с малым и средним бизнесом, так как недостаточно хорошо знают и понимают интересы города, в который назначены на управление.
50 - боятся принимать серьезные управленческие решения в области инвестирования, поскольку они могут быть заблокированы прокуратурой как имеющие коррупционную направленность.
51 - постоянно находятся под угрозой отставки и боятся рисковать. Даже предприниматели меньше рискуют, поскольку при неудаче могут рассчитывать на финансовое оздоровление по процедуре банкротства;
52 - у власти вообще нет четких «правил игры» в сотрудничестве с бизнесом. Федеральные власти постоянно поддерживают институциональную нестабильность. В результате у сити-менеджеров и местных предпринимателей нет заинтересованности во взаимном сотрудничестве: проще ничего не делать, поскольку так безопаснее.
53 Перечисленные барьеры показывают, что в реальной практике муниципального управления административная и общественная состоятельность существуют лишь как неиспользованный потенциал. Таким образом, на достижение общей институциональной цели – рост качества жизни населения муниципальных образований – на данном этапе рассчитывать не следует, поскольку действующая в современной России менеджеристская модель сильно отличается от исходной (импортированной из США) в силу деформации первоначального замысла.
54

Деформации замысла реформы и ее последствия.

55 Сформулируем на основе обобщения аналитических данных (прежде всего, глубинных интервью с самими сити-менеджерами) факторы деформации изначальной модели реформы и их негативные последствия.
56 Утрата доверия со стороны населения юга России назначаемым сити-менеджерам. Хотя главы администрации назначаются представительным органом местного самоуправления, в общественном сознании такой порядок не отождествляется с выборным. В глубинных интервью сити-менеджеры подтвердили, что «основная кандидатура» на пост градоначальника регионального центра согласовывается с федеральной властью, а в районных городах – с региональной. Огосударствление местного самоуправления приводит к тому, что утрата доверия, с которой столкнулись сейчас федеральная и региональная власти, автоматически начинает распространяться и на власть муниципальную. А это коренным образом меняет программу функционирования местного самоуправления. Территориальные сообщества отстраняются от ответственности, входят в режим апатии и равнодушия. На местах, как норма, начинают утверждаться инертность и потребительство.
57 Теневые практики назначения сити-менеджера на основании нелегитимных договоренностей. Этот фактор проявляется в форме отказа от экономической целесообразности в расходовании бюджетных средств. Обеспечение лояльности со стороны лиц, принимающих решения при голосовании во время работы конкурсных комиссий и заседания в муниципальном парламенте, требует нелегитимных финансовых расходов и принятия обязательств, идущих во вред согласованности в действиях разных групп акторов института сити-менеджмента.
58 Утрата ответственности сити-менеджера перед населением. Легитимность сити-менеджера имеет иной источник, чем у мэра. Она напрямую не связана с электоральными решениями населения муниципальных образований. И не перед населением он несет ответственность за недостижение результата, прописанного в контракте. Отсюда возникает соблазн создания имитационных показателей. Качество жизни населения муниципальных образований они не улучшат, но создадут «подушку безопасности» не только сити-менеджеру, но и всем управленческим структурам, включая региональные. При ответах во время проведения интервью многие сити-менеджеры говорили в данном ключе о негативной роли прокуратуры, которая едва ли не в каждом аспекте муниципального управления стремится найти коррупционные практики, что ей необходимо для обеспечения плановых показателей борьбы с коррупцией. В этом контексте «имитационная отчетность» (хозяйственные результаты, которые есть только «на бумаге») более безопасна и эффективнее обеспечивает карьерное продвижение.
59 Отказ от среднесрочного и долгосрочного планирования. Этот фактор превращает сити-менеджера во временщика, которого заботит решение только сиюминутных проблем. Временщик не рассматривает свое новое место работы, как долговременное. Для него это лишь трамплин на новую, более выгодную должность. Подобное положение крайне негативно сказывается на развитии сравнительно небольших муниципалитетах и совершенно недопустимо в крупных, где городская инфраструктура должна развиваться на основе средне- и долгосрочных планов.
60 Конфликты между сити-менеджером и депутатами муниципального парламента. Их результатом становится противодействие со стороны депутатов представительного органа управленческой деятельности муниципальной администрации. Этот фактор связан со столкновением двух типов легитимностей. Данный конфликт четко виден не только по экспертному опросу, но и по глубинным интервью сити-менеджеров, указывающих на нежелание законодателя нормативно оформлять управленческие решения главы администрации.
61 Коррупция. Негативные проявления коррупционных практик выражаются в нецелевом использовании бюджетных средств ради выгод имущественного или неимущественного характера. В беседах с сити-менеджерами авторы по понятным причинам не поднимали данный вопрос, но масштабность этой проблемы подтверждается депутатами: 14 парламентариев из 19-ти посчитали его фактором, препятствующим эффективной управленческой деятельности сити-менеджера. Представители общественности рост коррупции тоже объясняют теневым порядком решения вопроса о кандидатурах на пост сити- менеджера.
62 Итак, реально сложившаяся модель сити-менеджмента по результатам эмпирического исследования, проведенного на юге России, не соответствует исходному (импортированному из США) институту. В управленческих практиках отсутствует согласованность в действиях основных акторов. Каждый из них решает свои задачи и реализует индивидуальные интересы: сити-менеджеры «делают» имитационные показатели, парламент пытается вернуть утерянный статус независимого от администрации органа власти, конкурсная комиссия послушно принимает решения в пользу заведомо-определенного кандидата, предприниматели вместе с коррумпированными чиновниками «осваивают» бюджет. В стороне от всего этого течения управленческой жизни стоят граждане, в сознании которых власть постепенно превращается в экзогенное явление, решающее свои – не связанные с интересами местных сообществ – задачи.
63 Таким образом, инициированная федеральной властью новая реформа муниципального управления на юге России в целом не достигла поставленной цели. У исходной менеджеристской модели были позитивные перспективы. Оценка ее ресурсного потенциала показала, что при иных условиях – если бы удалось сдержать негативное воздействие барьеров, препятствующих достижению административной и общественной состоятельности – можно было ожидать роста качества жизни населения муниципальных образований. Однако этого в целом не произошло. Отчасти такое развитие ситуации стало, видимо, результатом просчетов при проведении реформы. Но и сама исходная концепция реформы имела внутренние изъяны, связанные с существенными различиями между институциональной средой США («экспортера» института) и России («импортера» данного института).

Библиография

1. Кандрина Н.А. О полномочиях главы муниципального образования // Гражданское общество и правовое государство. 2013. Т. 2. С. 16–19.

2. Константинов К.В. Институт сити-менеджера: проблемы теории и практики // Сибирский юридический вестник. 2018. №2. С. 21–26.

3. Майкова Э.Ю., Симонова Е.В. Конкурсная модель избрания главы местного самоуправления в современной российской муниципальной практике: преимущества и недостатки // Власть. 2017. № 8. С. 83–89.

4. Меркулов К.Г. «Управленческая консолидация» в муниципалитетах в условиях современного этапа реформы местного самоуправления: содержание и последствия // Среднерусский вестник общественных наук. 2017. Том 12. № 3. С. 156–163.

5. Неустроев А.Н. Соотношение местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации // Российский научный журнал. 2016. № 3. С. 172–175.

6. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала, 1997.

7. Сахранов В.Р., Мартыненко Т.В. Институт сити-менеджмента: проблема сохранения эффективности и легитимности // Ars Administrandi. Иваново: Южно-Российский институт управления, 2019. С. 348–355.

8. Туровский Р.Ф. Поселение как субъект локальной политики: теоретические основы исследований // Политическая наука. 2019. № 2. С. 13–30.

9. Ускова Т.В., Бухвальд Е.М., Ворошилов Н.В. Местное самоуправление в России: итоги и перспективы реформ // Проблемы развития территории. 2016. № 5. С. 159–175.

10. Чирикова А.Е., Ледяев В.Г. Власть в моногороде: векторы перемен // Вестник Пермского университета. Политология. 2020. Том 14. №2. С. 111–127.

11. Coate S., Knight B. Government Form and Public Spending: Theory and Evidence from US Municipalities // American Economic Journal: Economic Policy. 2011. № 3(3). P. 82–112.

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести