Плавание американского танкера «Манхэттен» в 1969 г. через Северо-Западный проход с целью выявления возможности использования этого маршрута для вывоза аляскинской нефти вызвало огромный резонанс в Канаде. Поскольку маршрут проходил через проливы Канадского Арктического архипелага, это и последующее (в 1970 г.) плавание «Манхэттена» было воспринято в канадском обществе как угроза суверенитету страны. Вопрос достиг такой остроты, что тогдашнее правительство П. Трюдо пошло на радикальный шаг и приняло в 1970 г. закон «О предотвращении загрязнения арктических вод», в соответствии с которым у северного побережья Канады была установлена 100-мильная морская зона по контролю за загрязнениями. В том же году правительство П. Трюдо приняло поправки в закон «О территориальном море и рыболовных зонах Канады», что позволило расширить территориальные воды страны с 3 до 12 миль (Bill C-203)¹. Проблема, однако, заключалось в том, что ни один из этих двух законов не отвечал международному праву. Соответственно, одной из главных задач канадской внешней политики в 1970-е годы стало получение признания этих законов и прежде всего закона «О предотвращении загрязнения арктических вод» на международном уровне.

Вопрос с узакониванием на международном уровне 12-мильной ширины территориальных вод можно было считать во многом решённым уже в 1970 году. В отличие от Конференции ООН по морскому праву 1958 г., когда большинство государств придерживались лишь 3-мильной ширины территориальных вод, к 1970 г. уже 65 государств установили ширину своих территориальных вод в 12 миль или более².

Новая расстановка сил не оставляла шансов США и другим ведущим морским державам на сохранение 3-мильной ширины территориальных вод. Признанием со стороны США этого факта стали заявления американского президента Р. Никсона и юридического советника Госдепартамента Дж. Стивенсона. Выступая 18 февраля 1970 г. в Конгрессе с докладом о положении в стране, Никсон отметил, что определение ширины территориальных вод является самым срочным вопросом в области морского права³. В тот же день Стивенсон объявил в Филадельфийском совете по международным отношениям о готовности США на «заключение нового международного договора, устанавливающего ширину территориального моря в 12 миль и предусматривающего свободу прохода и пролёта через международные проливы»⁴.

В ноте США от 15 апреля 1970 г., оспаривавшей новое канадское законодательство, сохранилась эта двойственность американской позиции в отношении ширины территориальных вод. Заявив, с одной стороны, о непризнании односторонних действий Канады по расширению её юрисдикции на открытое море, Соединённые Штаты, с другой стороны, вновь подтвердили готовность признать 12-мильную ширину территориальных вод, но «только как часть согласованного международного договора, обеспечивающего также проход и пролёт через международные проливы»⁵.

Работа над узакониванием на международном уровне положений этого закона началась практически одновременно с внесением его в Палату общин (8 апреля 1970 г.). Оттава была вынуждена реагировать на вышеупомянутую ноту США от 15 апреля 1970 г, в которой Канаде предлагалось бороться с загрязнением в рамках уже существующего международного законодательства. В частности, американская сторона ссылалась на принятые в ноябре 1969 г. в Брюсселе Конвенцию относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефти, и Конвенцию о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью⁶. Принятие этих документов стало ответом международного сообщества на аварию танкера «Торри-Кэньон» в 1967 г., в результате которой в море у побережья Великобритании вылилось 100 тыс. т нефти. США также предложили Канаде принять участие в готовящейся ими конференции для выработки правил в отношении судоходства и борьбы с загрязнением окружающей среды в Арктике.

В ответной ноте от 16 апреля 1970 г. Оттава отклонила все предложения Вашингтона по разрешению спорной ситуации. Раскритиковав брюссельские конвенции как «крайне малоэффективные», она прохладно отнеслась и к предложению о проведении конференции. Как отмечалось в её ноте, «прежде чем канадское правительство сможет выразить определённое мнение по этому вопросу, необходима дополнительная информация о масштабе, характере и территориальном применении правил, предлагаемых США, поскольку канадское правительство явно не может участвовать ни в какой международной конференции, созванной с целью обсуждения вопросов, подпадающих под внутреннюю юрисдикцию Канады»⁷.

В конечном счёте Соединённые Штаты сами отказались от проведения этой конференции, убедившись в недостаточной поддержке своих предложений среди предполагаемых участников⁸.

наконец, третий вариант – добиваться всеобщего признания, действуя через широкий международный форум⁹.

В 1971 г. эта установка была оформлена канадскими правоведами в виде концепции опекунства (the concept of custodianship). Суть этой концепции заключалась в том, что прибрежные государства в силу своего географического положения выступают как «опекуны» (custodians) морской среды от имени международного сообщества в целом. Соответственно, международное сообщество (а фактически государства флага) должно делегировать прибрежным государствам некоторые полномочия за пределами их национальной юрисдикции, чтобы эти государства могли успешно бороться с угрозами международному сообществу. Представляя эту концепцию на заседании Комитета по морскому дну 5 августа 1971 г., юридический советник канадского МИД А. Бизли в качестве возможных примеров действия прибрежных государств за границами их национальной юрисдикции назвал защиту свободноплавающих рыбных ресурсов (free-swimming fishery resources) и предотвращение загрязнения морской среды¹⁰.

К концу 1972 г. канадские дипломаты и прежде всего сам Бизли пришли к выводу, что более перспективным вариантом является не продвижение собственной концепции опекунства, а поддержка быстро набиравших популярность среди развивающихся стран идей об экономической зоне и патримониальном море, то есть создании морских районов за пределами территориальных вод, где прибрежные государства имели бы определённые права. Выступая 30 ноября 1972 г. в первом комитете ГА ООН, Бизли заявил, что, «концепция экономической зоны является краеугольным камнем для любого общего компромисса по морскому праву»¹¹. С точки зрения Канады, такой компромисс заключался в установлении достаточно узкой полосы прибрежных вод, находящихся под полным суверенитетом государства, и примыкающей к ней намного более широкой морской полосы, где прибрежное государство могло осуществлять лишь специализированную юрисдикцию. В этой экономической зоне юрисдикция прибрежного государства должна была распространяться на живые морские ресурсы, контроль за загрязнением морской среды, ресурсы морского дна. Со своей стороны прибрежные государства должны были признать интересы международного сообщества и особенно ведущих морских держав в свободе судоходства через экономическую зону.

Решающее значение в этом плане имела Конференция ООН по проблемам окружающей среды человека, проведённая в июне 1972 г. в Стокгольме (Стокгольмская конференция). С инициативой её проведения выступила Швеция летом 1968 г. и в декабре этого же года ГА ООН приняла соответствующее решение. В Канаде по-настоящему осознали огромную значимость этой конференции, когда ГА ООН в своей резолюции 2581 от 15 декабря 1969 г. объявила, что главная цель Стокгольмской конференции заключается в том, чтобы «служить практическим средством поощрения и направления действий правительств и международных организаций по защите и улучшению окружающей человека среды, по восстановлению и предотвращению её загрязнения с помощью международного сотрудничества»¹². Этой же резолюцией были сформированы органы по подготовке конференции – Подготовительный комитет и секретариат – причём последний возглавил канадец М. Стронг. Стоит также учесть, что именно в это время (конец 1969 г. – начало 1970 г.) в Канаде шла разработка закона «О предотвращении загрязнения арктических вод».

- каждое государство обязано консультироваться с другими государствами перед осуществлением действий, которые могут нанести ущерб окружающей среде других государств¹³.

В конечном счёте ряд канадских предложений вошли в главный документ конференции – Декларацию об окружающей человека среде (Стокгольмская декларация). Так, принцип 21 Декларации гласит, что «государства… несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции»¹⁴. Принцип 22 вводил ответственность государства за трансграничное загрязнение, включая выплату компенсации государствам – жертвам такого загрязнения. Ещё один принцип, предлагавшийся Канадой, – об обязанности государств консультироваться со своими соседями перед принятием потенциально опасных действий для окружающей среды других государств – был отвергнут в последний момент, уже на самой конференции, из-за тогдашнего спора между Бразилией и Аргентиной о строительстве плотины Итайпу.

Стокгольмская конференция дала мощный импульс развитию международного права по охране морской среды, и Канада сыграла в этом огромную роль. Именно её делегация подготовила документ, на основе которого были определены 23 принципа оценки и контроля за загрязнением морской среды, утвержденные конференцией¹⁵. Не менее важно, что помимо этих, одобренных конференцией принципов, Канада представила на заседании Межправительственной рабочей группы в Оттаве в ноябре 1971 г. ещё три принципа об особых правах прибрежных государств по контролю за загрязнением морской среды. Эти три принципа предусматривали, чтобы:

- особые полномочия были делегированы прибрежным государствам от имени международного сообщества в целом для действия за пределами их территориальных вод¹⁶.

Несмотря на то что они не были одобрены (прежде всего, из-за оппозиции морских держав), Канада смогла сформировать достаточно широкую поддержку этих трёх принципов среди развивающихся стран. В результате Стокгольмская конференция была вынуждена принять их к сведению и направить для дальнейшего рассмотрения в Межправительственную морскую консультативную организацию (ИМКО) и Комитет по морскому дну. Таким образом, Канада в полной мере реализовала свой изначальный план, чтобы решения, принятые на Стокгольмской конференции, послужили основой для дальнейшей работы над кодификацией морского права в том, что касается защиты морской среды. Это хорошо видно из выступлений руководителя канадской делегации, министра по охране окружающей среды Дж. Девиса и того же Бизли по итогам конференции¹⁷.

Имея на руках решения Стокгольмской конференции, Канада могла более уверенно и успешно вести борьбу за узаконивание на международном уровне новых мер по защите морской среды на других форумах. Такая борьба фактически проходила одновременно с подготовкой и проведением Стокгольмской конференции. Главным фронтом, несомненно, являлся Комитет по морскому дну. В связи с возложенной на него задачей по подготовке Конференции по морскому праву в нём в 1971 г. были созданы три подкомитета, каждый из которых имел свою специализацию. Вопросы, касающиеся охраны морской среды, были поручены третьему подкомитету. На первой же сессии этого подкомитета канадский представитель заявил, что его страна считает принятие правил по предотвращению загрязнения морской среды «самым важным вопросом на переговорах по морскому праву»¹⁸.

В августе 1972 г. Канада представила в третьем подкомитете документ с изложением всеобъемлющего подхода к защите морской среды¹⁹. Главная проблема была обозначена как определение юрисдикционных полномочий государства предписывать меры по защите окружающей среды и обеспечивать их соблюдение. Фактически Канада вновь продвигала свою мысль по расширению полномочий прибрежных государств в отношении контроля за загрязнением морской среды. Как отмечалось в записке, «прибрежное государство должно иметь остаточные полномочия (residual authority) устанавливать правила в тех случаях, когда международные правила ещё не существуют или когда существуют особые обстоятельства». Прибрежное государство должно было также иметь схожие остаточные полномочия на то, чтобы «обеспечивать соблюдение международно согласованных правил в отношении иностранных судов за пределами своего территориального моря или обеспечивать соблюдение своих собственных правил в отношении таких судов в этих районах в случаях, когда международные правила ещё не существуют или когда прибрежное государство установило специальные правила ввиду особых обстоятельств»²⁰. В качестве руководства для разработки новых прав прибрежных государств Канада ссылалась на те три свои принципа, которые так и не были приняты Стокгольмской конференцией. В частности, говоря о предлагавшемся Оттавой принципе функциональных полномочий прибрежного государства за пределами территориальных вод, в записке разъяснялось, что «в практическом смысле этот принцип означает, что прибрежные государства имеют право осуществлять специализированную юрисдикцию в районах, прилегающих к их территориальному морю с целью предотвращения загрязнения прибрежной среды и морской среды в целом. Хотя этот принцип предусматривал бы ограниченное ослабление исключительных полномочий государства флага над своими судами в таких районах, это никоим образом не подразумевало бы отмену общих полномочий государства флага»²¹.

В марте 1973 г. Канада представила в третьем подкомитете Комитета по морскому дну свой проект статей для всеобъемлющей конвенции о сохранении и защите морской среды²². Разъясняя этот документ, канадский докладчик А. Бизли отмечал, что его цель перевести в договорно-правовую форму рабочую записку, представленную его страной ранее. В новом документе вновь был сделан акцент на всеобъемлющем подходе к решению проблемы загрязнения морской среды и необходимости сделки между прибрежными государствами и государствами флага для достижения этой цели. Из тринадцати предложенных статей наиболее важное значение имела статья IV, которая предусматривала, что прибрежное государство в рамках общего обязательства по защите морской среды могло «принимать “особые меры”… в пределах своей национальной юрисдикции, включая зоны по защите окружающей среды (максимальную ширину которых ещё предстоит установить) а) до установления и осуществления международно согласованных мер, предусмотренных этой конвенцией или б) вслед за установлением или осуществлением международно согласованных норм, если такие меры не отвечают целям данной конвенции или если другие меры необходимы в свете локальных географических и экологических особенностей»²³.

Одновременно с работой в Комитете по морскому дну Канада предпринимала аналогичные шаги и на других международных площадках. Так, в феврале 1973 г. на конференции ИМКО, созванной в рамках подготовки под эгидой этой организации конвенции по предотвращению загрязнения морской среды (новая конвенция должна была прийти на смену Международной конвенции по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. – Конвенция 1954 г.), Канада представила статьи, предусматривавшие международное признание права прибрежного государства принимать «особые меры» в отношении судоходства у своих берегов. Эти меры должны были применяться в границах национальной юрисдикции прибрежного государства, включая зоны по защите окружающей среды, до или вслед за установлением международных мер, если они «были необходимы в свете местных географических и экологических особенностей»²⁴. Однако канадские предложения не были приняты.

Несмотря на неудачу, за последующие полгода Оттава смогла разработать компромиссное предложение, которое позволяло прибрежным государствам устанавливать более строгие нормы выбросов в морских районах под их юрисдикцией, но запрещало устанавливать дополнительные требования в отношении конструкции, оборудования и состава экипажа судна. Единственное исключение было сделано для морских районов «особо уязвимых для защиты окружающей среды», где прибрежные государства могли устанавливать более жёсткие требования как в отношении выбросов, так и в отношении самих судов²⁵. Таким образом, в случае принятия этого компромисса Канада добилась бы фактического признания своего закона «О предотвращении загрязнения арктических вод». Тем не менее на самой конференции ИМКО (8 октября – 2 ноября 1973 г.) это предложение не набрало необходимых двух третей голосов. Однако то, что у компромиссного варианта оказалось больше сторонников, чем противников говорило о возможности достижения такого компромисса на других международных площадках. Важное значение имела и принятая в заключительный день конференции Конвенция по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ)²⁶. Документ вводил понятие «особых районов» с более строгим режимом контроля за загрязнением, чем для Мирового океана в целом. Хотя ни один из участков Северного Ледовитого океана не вошёл в список этих особых районов, сам факт признания в международной конвенции существования таких морских районов резко облегчал борьбу Канады за легализацию на международном уровне её закона «О предотвращении загрязнения арктических вод». В свою очередь советский юрист-международник В.А. Киселёв обращал внимание, что в отличие от Конвенции 1954 г. новая конвенция предусматривала, что «прибрежное государство может осуществлять контроль за выполнением её положений не в пределах территориального моря… а “в пределах своей юрисдикции” (ст. 4)»²⁷. Это давало Канаде ещё один аргумент, чтобы добиваться на предстоящей Конференции по морскому праву расширения своих прав по контролю за загрязнением в Арктике за пределами территориальных вод.

Канада принимала также активное участие в переговорах по заключению Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (принята в 1972 г, вступила в силу в 1975 г.). Переговоры по её заключению начались ещё в ходе работы Стокгольмской конференции, и Оттаве удалось добиться включения в конвенцию тех положений по охране окружающей среды, которые она пропагандировала в Стокгольме. Важнейшим достижением канадская сторона считала признание нового подхода к охране морской среды, за которую теперь должны были нести ответственность не только государства флага, но и прибрежные государства²⁸. Так, Конвенция дословно цитировала принцип 21 Стокгольмской декларации о том, что государства «несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность, осуществляемая в рамках их юрисдикции или контроля, не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами действия национальной юрисдикции»²⁹. Более того, Оттаве удалось «протолкнуть» в текст Конвенции принцип, который был отвергнут на Стокгольмской конференции, – об обязанности государства консультироваться с другими странами, в случае если его действия создают риск загрязнения этих стран (статья V).