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The Crisis or consolidation of populism in Mexico?
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The Crisis or consolidation of populism in Mexico?
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Publication name (other)
Кризис или укрепление популизма в Мексике?
PII
S0044748X0015304-3-1
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Alberto Javier Olvera 
Affiliation: University of Veracruz
Address: Mexico
Edition
Issue 7
Pages
22-37
Abstract

The overwhelming triumph of Andrés Manuel López Obrador in the elections of 2018 was the outcome of the legitimacy and representation`s crisis in which the transition to democracy regime had been involved. That regime had promoted a neoliberal project. Finally, it failed to build a democratic State in Mexico. López Obrador deems that only the concentration of power in the presidency and the restoration of the economic and political hegemony of the State can solve the crisis. The author explains that in order to do that, López Obrador has decided to ignore most of the laws and legal institutions, to polarize the country by means of an openly populist discourse and to attack the judicial power and the media. However, his project, according to the author, is unviable both economically and politically, a situation that increases the risks of an authoritarian turn in the Mexican political regime.

Keywords
Mexico, populism, authoritarianism, political crisis, social movements
Received
20.02.2021
Date of publication
02.07.2021
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17
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1 México vive una coyuntura de excepcional importancia histórica: en las elecciones parlamentarias federales y locales de junio de 2021 se disputa entre la profundización o el temprano agotamiento del proyecto político promovido por el presidente Andrés Manuel López Obrador (ampliamente conocido como AMLO). Esta batalla se despliega en el contexto de las terribles crisis simultáneas, económica y sanitaria, creadas por la pandemia de COVID-19, que han sido especialmente mal manejadas por el gobierno. Más de 315,000 muertos oficialmente reconocidos hasta febrero de 2021 convierten a México en el tercer país con más fallecimientos por la pandemia en el mundo. El PIB cayó -8.5% en 2020, y el nivel de PIB per cápita que había en 2018 se recuperará, en el mejor de los casos, en 2024. La pobreza ha aumentado en 10% por lo menos, y más de la mitad de la población se encuentra en esa condición [1]. El gobierno mexicano es uno de los pocos en el mundo que no aplicó ninguna medida anticíclica para apoyar a los trabajadores desempleados y a las pequeñas y medianas empresas en quiebra. La vacunación masiva avanza con una lentitud exasperante. Sin embargo, la popularidad del presidente se mantiene en 60%, una tasa altísima dada la crisis social que viven los mexicanos.
2 Para entender esta popularidad y hacer un balance objetivo del gobierno de López Obrador, conviene iniciar con una ayuda de memoria. La crisis hegemónica del proyecto neoliberal en México, causa de la derrota electoral en 2018 de los partidos que fueron su base política, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y Partido Acción Nacional (PAN), se produjo cuando la inserción de la economía mexicana en la de los Estados Unidos ya era casi total, y cuando la sociedad había cambiado su composición y cultura a consecuencia de ese proceso. El neoliberalismo transformó a México, convirtiéndolo en un país industrial, altamente urbanizado, profundamente desigual tanto desde la perspectiva social como de la espacial [2]. Al mismo tiempo, se experimentó una tardía transición a la democracia que derivó en una competencia electoral efectiva, pero que dio lugar a una grave fragmentación del poder político, antes concentrado en el poder ejecutivo federal [3; 4]. En los treinta años de la implantación neoliberal y de la transición a la democracia no se crearon los sistemas de representación de intereses y de representación política que dieran cuenta de esta nueva sociedad fracturada, desorganizada, víctima de un cambio drástico de sus patrones de vida. Para colmo, el crimen organizado creció exponencialmente, encontrando nuevos aliados en la clase política emergente. Como consecuencia, México ha padecido ya 15 años de terrible violencia criminal en casi todo el país [5]. La simultaneidad de la democratización, la realización del proyecto neoliberal y la violencia criminal crearon una condición poco propicia para el empoderamiento de los sectores populares, lo que permitió a la élite política adquirir una gran independencia de la ciudadanía.
3

La abrumadora victoria de Andrés Manuel López Obrador y de su joven partido personal, el Movimiento de Regeneración Nacional (Morena), en las elecciones de julio de 2018 fue el resultado de una elección plebiscitaria, que expresó el rechazo masivo de la ciudadanía a la desigualdad, exclusión, violencia y corrupción que caracterizaron al régimen de transición a la democracia. El mérito de López Obrador fue encarnar simbólicamente tanto la oposición a un neoliberalismo rapáz como la crítica moral a la corrupción generalizada de la clase política que gobernó el país en las primeras dos décadas del siglo XXI [6]. Fue el propio régimen democrático, cuyas falencias y carácter híbrido1, en el que la democracia nunca trascendió más allá del espacio estrictamente electoral, el que labró su deslegitimación y abrió la puerta a un viejo político profesional que se presentó como un outsider justiciero en el momento apropiado.

1. Ha habido en años recientes un debate sobre la forma de caracterizar las democracias realmente existentes. Para un excelente resumen, ver [7; 8].
4

En 2018 empezó a desplegarse un proyecto que permaneció en estado residual por casi cuatro décadas en la vida política nacional: el nacionalista-desarrollista2, pero esta vez en un formato populista. Al igual que en todos los proyectos populistas, hay un líder que aglutina a un bloque político heterogéneo, que crea un piso común de símbolos y demandas y aporta la dirección y el sentido de misión a su gesta3. López Obrador sostiene que su gobierno constituye la “Cuarta Transformación” de la historia de México, después de la Independencia, la Reforma y la Revolución. Pero, como la mayoría de los populismos, el de López Obrador es ambiguo respecto al sentido de su proyecto4. En su caso, no se trata de una refundación, sino de una recuperación. AMLO piensa que el error de los priístas neoliberales fue traicionar el legado nacionalista y estatista del proyecto original del PRI como heredero político de la Revolución Mexicana; la misión ahora es recuperar la soberanía del Estado frente a todo poder fáctico y dirigir, desde el Estado, el desarrollo del país. Puede decirse que estamos frente a una especie de “populismo nostálgico” [13].

2. Sobre el concepto de proyectos políticos, ver [9].

3. Ver [10] para un breve pero excelente resumen del debate contemporáneo sobre el populismo en América Latina. Para la aplicación contemporánea del concepto, ver [11].

4. Es preciso insistir en que el “populismo” designa en realidad a una enorme variedad de regímenes y proyectos políticos [12; 4].
5 Como es la regla en los proyectos populistas, hay cierto potencial democrático en el proceso de su desarrollo, en tanto se otorga reconocimiento simbólico a los pobres y los olvidados de la modernización neoliberal. A la vez también hay riesgos de que el proyecto de López Obrador conduzca a un régimen populista autoritario. En este artículo me propongo analizar tanto el potencial democratizante del nuevo gobierno como sus límites fácticos, dictados por la inserción estructural de México en el mercado norteamericano y la profundidad de la transformación neoliberal, así como por los errores propios de conducción política de López Obrador.
6 He recurrido a métodos cualitativos e interpretativos. Dado que analizo procesos en desarrollo, me he basado en fuentes periodísticas, revistas de debate político, bibliografía reciente sobre la crisis de la democracia en América Latina, el populismo y el nuevo carácter de los movimientos sociales.
7

Dimensionando la derrota neoliberal
8 Ante todo, debemos valorar la magnitud de la desastrosa derrota que sufrieron el PRI y el PAN. Andrés Manuel López Obrador obtuvo el 52% del voto popular y una mayoría parlamentaria en ambas cámaras, gracias a una variopinta alianza electoral con partidos oportunistas. La elección tuvo un carácter plebiscitario. El 1 de julio de 2018 no sólo se eligió un nuevo presidente de la República, sino la totalidad de la Cámara de Diputados (300 de elección directa más 200 de representación proporcional) y de la de Senadores (64 directos y 64 de representación proporcional); también 9 gobernadores, incluyendo la Ciudad de México y 4 de los estados más poblados del país; 1613 alcaldías, con sus respectivos síndicos y regidores, que son el 66% de los municipios de México, donde vive el 83% de la población; 972 diputados locales, esto es, casi todo el poder legislativo local en estados donde vive el 90% de los mexicanos. Por ello fue una elección de importancia histórica [14].
9 El triunfo de López Obrador y de su partido Morena se produjo en todas las regiones del país, en todos los grupos de edad y en todos los estratos socioeconómicos. AMLO ganó la elección en 31 de los 32 estados, en 82% de las urnas, en 92% de los distritos electorales y en 80% de los municipios. Morena ganó cinco de las nueve gubernaturas y 13 de las 24 capitales estatales que estuvieron en disputa, y la mayoría de diputados en 19 de 32 congresos locales (estatales), con lo cual AMLO quedó habilitado para conseguir la validación final de cualquier reforma constitucional que se propusiese aprobar en las dos cámaras del Congreso [14].
10 AMLO formó una coalición electoral que incluyó a partidos abiertamente oportunistas como el Partido Verde, que ha vendido su apoyo a todos los gobiernos desde 1994; al Partido del Trabajo, un extraño engendro en el que se refugian políticos que salieron del PRI y el PRD; y al Partido Encuentro Social (PES), una agrupación de pastores evangélicos ultraconservadores que decidieron aliarse con AMLO al confirmarse en las encuestas su consolidación como candidato ganador. Esta coalición obtuvo sólo el 38% de los votos para el Congreso, lo cual demuestra que la ciudadanía votó por López Obrador, pero no por los partidos que lo apoyaban. Sin embargo, usando hábilmente las reglas que el PRI había creado para dotarse de mayorías artificiales, la coalición se hizo del 52% de los escaños en ambas cámaras [14], una cantidad después ampliada al 62% por medio del transfuguismo de diputados y senadores de los partidos aliados a Morena a ese partido. Esta gran sobrerrepresentación parlamentaria le ha permitido a AMLO tener la mayoría necesaria para hacer aprobar leyes y presupuestos, y mediante alianzas con los pocos parlamentarios priístas electos, ha logrado mayorías calificadas que le han permitido reformar varias veces la constitución, nombrar tres ministros de la Suprema Corte, así como cambiar la composición de los organismos reguladores y del Instituto Nacional Electoral (INE).
11 El poder de los gobernadores de oposición quedó muy acotado debido a que Morena es hoy mayoría en 21 de los congresos locales, además de que el centralismo fiscal que sigue caracterizando a México le permite al gobierno federal controlar casi el 90% del gasto público total [15]. Si bien deben transferirse a los estados más del 30% de los recursos públicos, la capacidad del gobierno federal para administrar el ritmo y la forma de entrega de los mismos le otorga un gran poder discrecional sobre los gobernadores.
12

La “Cuarta Transformación” y su narrativa
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En sus dos primeros años de ejercicio, el nuevo gobierno ha venido desmantelando los pactos que dieron sustento al régimen neoliberal, pero no ha resuelto la crisis de representación que le abrió las puertas del triunfo electoral. La destrucción parcial de los formatos corporativistas y clientelares del pasado, y de parte del particularismo en la relación con los empresarios nacionales, no se ha traducido en relaciones sociedad-Estado democráticas. En su lugar, se ha entablado una relación directa entre el líder y el pueblo, que se funda en una retórica populista, un discurso polarizador, una presencia abrumadora del presidente en los medios de comunicación, giras por el territorio nacional y una lenta pero constante socavación de la división de poderes5.

5 Todo lo cual es propio de los populismos contemporáneos. Para un análisis del populismo como gobierno, ver [16].
14 Para consolidar su aplastante éxito electoral, AMLO construyó una narrativa política eficáz. Según él, los neoliberales se habían constituido en una “mafia en el poder”, que abarcaba no sólo a los partidos PRI, PAN y PRD, sino a los empresarios más grandes del país, beneficiarios de contratos abusivos y de prácticas corruptas; a los medios de comunicación que recibieron jugosos subsidios; así como a la élite intelectual y artística del país, que también se aprovechó económicamente de su cercanía con el poder. Dentro de ese bloque neoliberal AMLO incluyó también a “eso que llaman sociedad civil”, leída por AMLO como un grupo de ONGs profesionales, dedicadas desde hace 10 años a estudiar y denunciar los peores vicios de los gobiernos neoliberales y en general, redes de organizaciones civiles que denuncian violaciones de derechos humanos y exigen una reforma de la justicia, como #PorunaFis-calíaqueSirva. El pecado de estas organizaciones consiste, según AMLO, en ser financiadas por grandes empresarios mexicanos y/o por agencias de cooperación extranjeras. Las embestidas de este tipo contra actores civiles es un rasgo común de todos los gobiernos populistas, pero lo en México sorprende porque fue el trabajo de esas redes el que ayudó a desmoronar la legitimidad del gobierno del PRI y sus aliados. AMLO no les dio ningún crédito y, por el contrario, les ha otorgado el status de enemigos de la 4-a Transformación por continuar exigiendo la construcción de un Estado de Derecho.
15 La narrativa se acompaña de un método de acción política que conecta directamente al líder con las masas: giras constantes por todo el país, las conferencias de prensa mañaneras, los videos el fin de semana y, en general, la ocupación casi monopólica del espacio público por parte del líder. Para completar el cuadro, se ha establecido un campo político marcado por la distinción amigo/enemigo.
16

El sujeto de este nuevo/viejo proyecto político es el “pueblo bueno”, una masa indiferenciada de hombres y mujeres que han sido víctimas de la “ambición neoliberal”. Este pueblo carece de organización propia y de representación política. Es por ello que requiere un intérprete, un guía, alguien quien ponga “primero a los pobres”, y quien desde el gobierno les garantice “justicia”, entendida como redistribución y protección paternal. El líder habla por ese pueblo, y por tanto su palabra no es cuestionable, pues es la legítima expresión de los deseos populares. López Obrador denuncia todos los días los excesos de la oligarquía neoliberal y de sus acompañantes de viaje, y rechaza como atentados a su misión histórica todas las críticas que se hagan en cuanto a sus decisiones. Es por ello que dedica diariamente al menos una hora de sus “conferencias mañaneras” para denostar a sus críticos, especialmente en la prensa [17]. El tamaño de la intolerancia presidencial contrasta con la pequeñéz de la influencia real de los medios que lo critican, que en México tienen un mercado muy reducido6.

6. Una falla grave de los gobiernos de la transición fue no proteger a los periodistas locales. México se convirtió en el país más peligroso en el mundo para los periodistas en la década pasada. Esta fue una consecuencia más de la fragmentación del poder y del carácter autoritario que asumieron algunos gobierno estatales y municipales en buena parte del país, así como del fortalecimiento del crimen organizado en vastas regiones del país [18]. En la medida que el nuevo gobierno no tiene aun pleno control del territorio, la violencia contra los periodistas ha continuado, si bien a una escala menor.
17

Las limitaciones del proyecto nacionalista-desarrollista
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Un proyecto económico inviable
19 El proyecto económico de López Obrador se centra en la creación de condiciones para un capitalismo competitivo cuyo eje dinámico sean las empresas de Estado, con colaboración del capital privado nacional, y articulado al mercado norteamericano. El nuevo gobierno reconoce la inevitabilidad de la integración con los Estados Unidos y Canadá, por lo que ha apoyado la actualización del Tratado de Libre Comercio (1994). El nuevo tratado, el T-MEC (2020) es un conjunto de garantías al capital extranjero para que sigan utilizando el territorio y a los trabajadores mexicanos como plataforma de exportación a los Estados Unidos. Ahora bien, el nuevo tratado impone a México la obligación de aplicar realmente la legislación laboral y ambiental ya existente o recién aprobada, con un cierto grado de supervisión extranjera. Los sindicatos estadounidenses y canadienses impusieron reglas estrictas de cumplimiento de las leyes laborales y exigieron garantías de democracia sindical en México. Los ecologistas exigieron asimismo el efectivo ejercicio de la avanzada legislación ambiental mexicana, hasta ahora letra muerta.
20 El proyecto neoliberal impulsado desde el gobierno de Salinas permitió un crecimiento extraordinario de la industria de exportación, a costa de altísimos costos sociales y ambientales. Según el T-MEC, corresponde ahora al gobierno de López Obrador cumplir con estándares legales hasta ahora ignorados. La pregunta es si un gobierno carente de cuadros calificados y de instituciones sólidas puede ajustarse a las rigurosas normas impuestas por el nuevo tratado.
21 Como ha sucedido en todos los países en las últimas tres décadas, en México los grandes empresarios nacionales han desarrollado estrategias diversas de evasión y elusión del pago de impuestos, con la anuencia y beneplácito de la tecnocracia neoliberal gobernante. La Secretaría de Hacienda, con absoluta discrecionalidad, otorgaba perdones fiscales y se convertía de hecho en un financiador de corto y mediano plazo de la iniciativa privada al condonar y/o posponer el cobro de impuestos y permitir compensaciones de pérdidas y ganancias entre las empresas de cada conglomerado. El Congreso canceló en septiembre de 2019 la posibilidad de que se condonaran impuestos, así como la mayoría de los mecanismos que facilitaban la elusión impositiva. Pero la carga fiscal sobre el PIB sigue siendo del 13%, una de las más bajas de América Latina [19]. Sorprendentemente, aun antes de la pandemia AMLO no planteó una reforma fiscal, lo cual deja al gobierno una condición de grave debilidad financiera.
22 La lucha contra la corrupción, la promesa más importante de López Obrador en su campaña electoral, implicó en su primer año de gobierno la modificación o renegociación de casi todos los contratos de obras públicas, de mantenimiento y de compras de Estado. En el gobierno de Peña Nieto la corrupción alcanzó dimensiones escandalosas. Se generalizó en todos los niveles del poder público y a todo tipo de intercambio entre gobiernos y empresarios, lo cual llevó al desarrollo de un capitalismo depredador y rentista. Las prácticas de esta índole facilitaron también el lavado de dinero proveniente del crimen organizado, que empezó a usar mecanismos similares a los que empleaba la clase política para lavar el dinero producto de la corrupción. La consecuencia inmediata de este reordenamiento político fue un estancamiento económico en 2019, pues los empresarios dejaron de invertir (el sector privado controla el 85% de la inversión) y la industria de construcción quedó paralizada, afectando gravemente el empleo de cientos de miles de personas. Luego siguió la crisis del Covid-19, empeorando la crisis.
23 La decisión política de López Obrador en este campo ha alterado la correlación de fuerzas entre el gran capital nacional y el gobierno. En principio, este indispensable ajuste podría permitir un desarrollo más normal del capitalismo mexicano, que debería adaptarse a un escenario de mayor competencia nacional e internacional. Sin embargo, López Obrador y su partido carecen de una tecnocracia económica competente. Los grandes proyectos de desarrollo que el gobierno ha planteado, orientados (correcta-mente) al sur del país, la región más atrasada, padecen de graves carencias técnicas y falencias de planeación; son considerados económicamente inviables por los especialistas. Nos referimos a una nueva refinería en el estado de Tabasco, a los trenes Maya y Transítsmico y al polémico aeropuerto de Santa Lucía que debe sustituir al cancelado aeropuerto de Texcoco.
24

La apuesta de AMLO al rescate de las empresas paraestatales PEMEX y la CFE para reposicionar al Estado como actor económico principal enfrenta graves limitaciones técnicas y financieras. El combate a la corrupción, si logra consolidarse, ayudará a crear un capitalismo menos rentista y más competitivo, y un Estado menos capturado, lo cual sería un gran logro. Pero ello no afectará la hegemonía del gran capital extranjero y nacional7.

7. Un interesante balance, a pesar de su brevedad, en [20].
25

La violencia, militarización y violaciones de derechos humanos
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Durante los últimos 16 años, la violencia criminal y la respuesta radical del Estado han provocado violaciones masivas de los derechos humanos: decenas de miles de asesinatos — unos 350 mil entre 2007 y 2020, el 95% de los cuales no han sido judicializados, y la desaparición forzada de un número indeterminado de ciudadanos, en una cifra cercana a 80 mil personas8. Son cifras propias de una guerra civil. Para Schedler [22] vivimos una guerra civil económica, en la que intervienen múltiples actores criminales, cada vez más fragmentados. Múltiples análisis reflejan la descomposición del poder público en la mayoría de los estados del país y la existencia de alianzas y pactos de diverso grado entre líderes políticos y agrupaciones criminales [23].

8. Para consultar las cifras oficiales, ver [21]. Sobre la naturaleza moralmente ambivalente y la confusión que genera la violencia criminal, ver [22].
27

La violencia criminal tiene también una expresión política. El proceso electoral de 2018 fue el más violento de la historia política mexicana desde 1952. Fueron asesinados 124 políticos en activo o que recientemente habían ocupado cargos en la política local, entre ellos 52 candidatos a puestos de elección popular. Aquellos crímenes, que afectaron a todos los partidos, fueron un indicador de que la disputa por el control territorial se había salido de control del Estado, e involucraba a numerosos grupos delincuenciales que usaban la violencia como un medio de amendrentar a la clase política y a la ciudadanía por igual [24, pp. 59-73]. La fragmentación del poder que resultó del régimen autoritario subnacional9 vigente desde mediados de la década pasada, profundizó las fracturas del orden social y debilitó la autoridad del Estado en vastas regiones del país. Esta situación continúa sin cambio hasta la fecha, pues el gobierno federal no ha definido una política coherente destinada a resolver el problema de la violencia política y afrontar el poderío del crimen organizado. La violencia política ha continuado en los dos primeros años de la gestión de AMLO, lo que deja a descubierto la persistencia de disputa por el poder territorial.

9. El estudio de “regímenes políticos subnacionales” se ha convertido en una fructífera vía para complejizar el estudio de la política en países federales. La dinámica nacional/estadual explica en buena medida los límites de la democracia nacional. Sobre la categoría de “autoritarismo subnacional” ver Gibson [25]; para una aplicación del concepto al caso de México, Olvera [26]. Un balance sobre la investigación comparativa a escala subnacional en Giraudy et. al. [27].
28 Ante la crisis de violencia e inseguridad, el gobierno hizo aprobar un riesgoso paquete de reformas constitucionales que legalizaron el comando militar de la seguridad pública — que ya existía de facto desde 2006, — creando en 2019 una “Guardia Nacional” conformada por militares. Hasta ahora, la ilegal y discrecional intervención de las fuerzas armadas en la seguridad pública, su falta de preparación en esta materia y su débil articulación con las policías estatales y municipales, muchas de ellas cooptadas por la delincuencia, ha conducido al incremento de la violencia y a la comisión de múltiples atentados a los derechos humanos.
29 Peor aún, conforme ha avanzado el gobierno de López Obrador, el ejército ha ido tomando un mayor protagonismo. El presidente le ha encargado a la Marina el control de los puertos y las aduanas; al ejército, la construcción del nuevo aeropuerto y de tramos de los trenes Maya y Tranítsmico, miles de sucursales del nuevo Banco del Bienestar y hasta la distribución de vacunas. Se habla con propiedad de la militarización del Estado mexicano [28]. AMLO usa la institución castrense como un sustituto rápido y leal de un aparato estatal disfuncional y poco eficiente, de cuyas cúpulas burocráticas desconfía profundamente. El problema de esta estrategia es que se está ahondando la desinstitucionalización del Estado, sin conseguir que éste funcione con mayor eficacia. El Ejército carece de las capacidades administrativas, técnicas y funcionales para llevar a cabo las complejas tareas que se le han asignado. Para ocultar los enormes costos de esta decisión en términos de ineficiencia, desperdicio de recursos y resultados dudosos, el gobierno utiliza el velo secretivo que la Constitución brinda a las Fuerzas Armadas [29]. Otorgar grandes poderes a un aparato militar que no se halla sometido a ningún tipo de control parlamentario ni civil y tampoco posee ni la experiencia y capacidades para ejercer funciones de gobierno es irresponsable y antidemocrático. Peor aún, el empoderamiento militar impide que se atienda el problema de las violaciones masivas de los derechos humanos que el país padece, puesto que un número importante de las mismas ha sido cometido por las propias fuerzas armadas.
30 Pero tal vez la derrota más grave en el campo de los derechos humanos ha sido el súbito cambio de política migratoria. Al principio del gobierno de AMLO se abrieron las puertas a la migración centroamericana, ofreciendole a los migrantes permisos de tránsito que legalizaban su estancia temporal en el país. Esto condujo a que hubiera varias “caravanas” masivas de migrantes, que por su tamaño causaron conmoción en México y en Estados Unidos. Pronto la frontera norte se convirtió en el escenario de una emergencia humanitaria, al concentrarse decenas de miles de personas que no podían cruzar la frontera a los Estados Unidos. Este país exigió a México a principios de 2019 detener en la frontera sur la migración centroamericana, bajo amenaza de imponer aranceles a las exportaciones mexicanas. La Guardia Nacional se estrenó así no en el combate al crimen organizado, sino en la detención y deportación masiva de centroamericanos, tarea a la que se asignaron casi 20,000 hombres, casi un tercio de la fuerza, y que la Guardia sigue cumpliendo hasta la fecha. La crisis humanitaria en la frontera sur no está sin atender, dejando mal parado el prestigio internacional de México [30]. De hecho, el gobierno mexicano construyó en el sur del país el famoso muro que Trump prometió levantar en la frontera sur de los Estados Unidos para frenar la migración. A la salida de Trump, se relajaron los controles, pero el presidente Biden ha exigido ahora su restablecimiento, a cambio de donar vacunas anticovid al gobierno mexicano.
31 La soberanía mexicana ha quedado en entredicho las dos veces, pero la decisión de frenar la migración de tránsito ayudó a facilitar la negociación y aprobación del nuevo tratado de libre comercio con Estados Unidos y Canadá (T-MEC) en 2020 y a obtener vacunas en 2021.
32 La dificultad de institucionalizar Morena como partido oficial
33 Morena como partido contradice el mensaje moral que postula López Obrador. Lejos de representar la emergencia de una nueva clase política, es más bien la síntesis de la vieja. Esto diferencia a Morena del Movimiento al Socialismo (MAS) de Evo Morales, que sí fue un partido nuevo y construyó una nueva clase política, y del Partido de los Trabajadores (PT) brasileño, el cual formó también una nueva clase política a lo largo de los años. Ambos partidos tuvieron su origen en grandes movimientos sociales. En Morena hay un reciclamiento de una parte de la vieja clase política y una separación radical de los movimientos sociales. Morena es más bien un aparato electoral similar al del peronismo kirchnerista, pero sin su fuerza organizacional de base. Y el contexto en que llegó al poder se parece al de Chávez y Correa, quienes triunfaron aprovechando el vacío político creado por una crisis del sistema de partidos precedente.
34

López Obrador construyó una coalición política y electoral abigarrada que no tuvo ni tiene coherencia ideológica ni puntos de convergencia reales, excepto la figura del líder. El núcleo original de Morena fue completamente rebasado por la urgencia de convertirlo en un partido con presencia territorial nacional en solo cuatro años. El transfuguismo masivo de políticos profesionales de otros partidos a Morena ha causado una división estructural en esa organización. La improvisación de candidaturas trajo como consecuencia que los gobernadores, senadores y diputados federales y locales de Morena tuvieran en su mayoría pocas o escasas aptitudes políticas y técnicas. La mayoría de ellos son políticos impresentables e incompetentes. Este agrupamiento oportunista gobierna a nivel federal y en varios estados, en abierto conflicto con la tecnocracia saliente, lo cual ha provocado una aguda escaséz de capacidades de gobernanza10.

10. Sobre la importancia de considerar las capacidades estatales en el estudio de los regímenes políticos, ver Hincapié y Olvera [31].
35 La falta de institucionalización ha producido un ambiente de cizañas y confrontación permanente dentro del partido. Los conflictos se ven agudizados por la controversia en cuanto a las candidaturas a los miles de puestos de elección popular que están en juego en las elecciones locales (20 estados) y federales de diputados en 2021. El problema central es que al no ser Morena un verdadero partido político, ni un movimiento social, sino un instrumento al servicio del presidente, el vacío programático del gobierno se acentúa y se bloquean la formación de cuadros y la construcción de carreras políticas.
36 La centralización del poder y la política social
37 El presidente López Obrador ha seguido puntualmente la agenda de la toma y consolidación del poder en el ejecutivo, algo muy caractrístico de las democracias populistas contemporáneas. Para ello, en forma disciplinada, y aprovechando la mayoría parlamentaria de que goza, AMLO ha nombrado tres nuevos ministros de la Suprema Corte de Justicia muy cercanos a él, y nuevos responsables de los órganos reguladores de energía, telecomunicaciones y financieros, obviando en todos los casos los procedimientos parlamentarios más elementales, violando así sus promesas de aplicar prácticas de parlamento abierto. El Poder Judicial, nunca completamente autónomo, está bajo asedio del Presidente.
38 Otra forma de eliminación de contrapesos y de sometimiento es la severa restricción presupuestaria impuesta a los gobiernos estatales y municipales, quienes han perdido los márgenes de discrecionalidad de que gozaron cuando los gobiernos federales de la transición los necesitaban [32]. Para consolidar su control sobre los gobiernos subnacionales, López Obrador creó la figura de los delegados federales de programas sociales en los estados (mejor conocidos como “superdelegados”). Las facultades de estos funcionarios son enormes, pues en promedio, el 85% de los recursos de los estados y municipios del país provienen de “transferencias federales”, es decir, del dinero recaudado por el gobierno federal. Esta situación es consecuencia de la centralización de la recaudación de impuestos, un mecanismo usado históricamente por el PRI para garantizar el control político del presidente sobre los gobernadores y alcaldes [3, pp. 279-296]. Los gobiernos de transición descentralizaron el gasto público, lo cual fortaleció políticamente a los gobernadores, pero no el ingreso vía cobro de impuestos. Además, una proporción importante de la recaudación distribuible a los estados y municipios venía de la renta petrolera, abundante hasta 2014, pero ahora escasa.
39

Por esta razón, los “superdelegados” se han convertido en gobernadores paralelos, ya que no sólo controlan el gasto público federal en los estados, sino que también asumen una función política como coordinadores de las políticas de seguridad y participan en la toma de decisiones sobre el despliegue de la Guardia Nacional. A su vez, hay un conjunto de 285 “delegados regionales”, cuyo territorio de responsabilidad coincide casi exactamente con los 300 distritos electorales federales. El “superdelegado” y los “delegados regionales” controlan a los “Servidores de la Nación”, funcionarios cuya labor consiste en levantar los censos de beneficiarios de los nuevos programas de subsidios dirigidos a jóvenes, ancianos y campesinos11, y entregarlos directamente en las comuni-dades, por lo que su papel político-territorial es estratégico.

11. Los programas sociales nuevos son: Pensión para Adultos Mayores, Jóvenes Construyendo el Futuro, Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, Pensión para el Bienestar con Discapacidad Permanente, Sembrando Vidas, Tandas del Bienestar, Producción para el Bienestar, Programa de Microcréditos para el Bienestar y Crédito Ganadero a la Palabra, todos los cuales basan su operación en la transferencia de dinero directa a los beneficiarios sin más requisito que el compromiso de palabra [33]. Pero no son universales, sino que los beneficiarios deben estar inscritos en censos levantados por los “Siervos de la Nación”.
40 Por otra parte, la eliminación de programas que intermediaban organizaciones corporativas y clientelares (ante todo “campesinas”) y del Ramo 23 del presupuesto federal, del que se nutría el clientelismo de los gobiernos locales, marca el principio del fin del particularismo generalizado como forma de relación entre el Estado y la sociedad. Este es el mayor aporte democrático del nuevo gobierno, lamentablemente disminuido por el potencial de reconstrucción del particularismo, ahora a través de las nuevas políticas sociales intermediadas por Morena [33].
41 Los subsidios han sido pensados como remedios temporales y palancas clientelares. La forma en que se han levantado los censos de beneficiarios (por vías informales, opacas y sin reglas de operación) demuestran su sentido político. De hecho, AMLO ha creado una especie de Estado informal, que controla casi el 20% del gasto público — el destinado a los subsidios, — pues está fuera de todo control parlamentario y civil, y puede usarse para fines clientelares.
42 Se está produciendo así una sustitución gradual de la vieja intermediación corporativa y clientelar por una intermediación híbrida, la de los “Servidores de la Nación”. Los casi 20 mil de dichos “servidores” cumplen una doble función: son agentes partidarios informales y agentes gubernamentales formales. Estos personajes no son actores corporativos, como sí lo eran los mediadores priístas, sino delegados gubernamentales que materializan una relación de dependencia personal de los gobernados en relación al presidente de la República.
43 AMLO está construyendo un Estado en la sombra, constituido hasta ahora por dos estructuras distintas pero complementarias: las Fuerzas Armadas, encargadas de ejecutar tareas operativas y funciones estatales básicas; los “Servidores de la Nación” y “súper delegados”, con la misión de aplicar la política social y garantizar las clientelas políticas que el Gobierno actual requiere para ganar elecciones. Ambas estructuras son opacas, carecen de supervisión parlamentaria y civil, y sólo rinden cuentas al presidente. Este empoderamiento será difícil de revertir en el futuro.
44 La incapacidad política para lidiar con nuevos movimientos sociales
45 En México, el proyecto neoliberal fue exitoso en mantener desmovilizados a los sectores obreros y campesinos. Los gobiernos panistas se aliaron con las estructuras sindicales priístas para que la clase obrera permaneciera inactiva y desorganizada. Asimismo, se aliaron con organizaciones “campesinas” clientelares de “izquierda” y priístas para someter a los productores agrícolas. Y con los empresarios continuaron la práctica de asignar discrecionalmente contratos y comprar así su lealtad. De esta forma, el régimen democrático neoliberal continuó con las prácticas particularistas propias del régimen priísta [3, pp. 279-296].
46 Dado que no hay en este momento una significativa movilización popular, el gobierno actual no ha requerido construir mecanismos específicos de control sobre movimientos sociales. Puede recurrir a un clientelismo directo, sin mediación, pues no hay amenaza de la movilización social.
47 Sin embargo, el gobierno no sabe cómo lidiar con el emergente movimiento feminista, que no opera dentro de las lógicas y gramáticas morales del clientelismo. Tampoco puede dialogar con el movimiento indígena, especialmente con el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), el cual tiene autonomía política y proyecto propios. No llega a entenderse con el movimiento ecologista, que resiste los megaproyectos faraónicos impulsados por el gobierno. Sorprendentemente, tampoco alcanza a responder al gran movimiento nacional de víctimas de la desaparición forzada, a quienes prometió, durante la campaña electoral, atender prioritariamente.
48 Se trata de un nuevo tipo de movimientos sociales, articulados y autoconvocados por medio de las redes sociales, carentes de organización formal y de representación autorizada, que recurren a la movilización frecuente y en ocasiones a la acción directa. En realidad son muchos grupos dispersos reunidos en coyunturas específicas. Tienen vasos comunicantes importantes, puesto que el movimiento feminista tiene su base en las universidades y libra una lucha al interior de ellas por detener y castigar el acoso sexual y las múltiples formas de expresión de la cultura patriarcal hegemónica. Diversos grupos estudiantiles buscan la democratización de las universidades, se solidarizan con el movimiento feminista y reclaman la incapacidad institucional para atender la demanda de educación universitaria. Ambos movimientos apoyan a su manera y desde sus trincheras a los colectivos de víctimas. Lo relevante de estos tres movimientos es que ellos se salen de la lógica amigo/enemigo y de la cultura clientelar que caracterizó la política del viejo régimen y que, en nueva forma, reproduce el gobierno actual.
49 En el campo popular se destacan las múltiples luchas contra los megaproyectos, la minería a cielo abierto y, en general, contra la destrucción de la naturaleza. Muchas de estas luchas son protagonizadas por pueblos indígenas que defienden así su autonomía política y su modo de vida. Sin duda, esta clase de movimientos sociales estarán en la línea del frente en los próximos años dada la obsesión del actual gobierno por megaproyectos faraónicos, casi todos desarrollados precisamente en territorios indígenas. Al igual que las antes mencionadas, estas formas de resistencia popular desarrollan formas de acción colectiva horizontales, fundadas en asambleas y en la acción directa [34].
50

La viablidad del populismo nostálgico. A modo de conclusión
51 El presidente López Obrador dirige un proyecto de restauración del nacionalismo desarrollista cuyo fundamento político es el respaldo popular mayoritario al líder. Pero lo hace sin que se estén construyendo bases políticas organizadas ni estructuras formales de gobierno alternas a las heredadas. La destitución de la clase gobernante neoliberal ha avanzado notablemente, pero el vacío de gobernanza así abierto no se ha llenado ni se percibe intención de hacerlo.
52 El proyecto de reconstitución del Estado como sujeto principal económico y político es fiscalmente inviable, lo cual disminuye su viabilidad política. El presidente López Obrador se ha deshecho de la tecnocracia financiera y administrativa creada en los gobiernos anteriores y ha concentrado en su persona todas las decisiones. Se ha colocado la ejecución de los nuevos programas de política social asistencialista en las Secretarías de Trabajo y de Bienestar, que no disponen de potencial administrativo para ello. Se ha centralizado el gasto público en la Secretaría de Hacienda, convertida en la oficialía mayor de todo el gobierno, sin tener los medios para lidiar con esa responsabilidad. Este rediseño no construye instituciones operativas y apegadas a la ley — que ya eran muy escasas, — sino aparatos informales y precarios. Esta es la razón principal por la cual la respuesta a la pandemia ha sido tan pobre. La negación de López Obrador a reconocer la gravedad del Covid-19, al igual que lo hicieron Trump y Bolsonaro, paralizó al gobierno durante largos meses.
53 Este proceso ha llevado a la acentuación de la disfuncionalidad masiva del Estado en sectores estratégicos, particularmente en el sector salud [35; 36] y en la educación, y más aun en los campos de la seguridad pública y de los derechos humanos. Las decisiones en materia de grandes obras públicas son claramente improvisadas y tributarias de viejas ideas desarrollistas. Los proyectos de los trenes Maya y Transítsmico, el aeropuerto alterno en Santa Lucía, una nueva refinería en Tabasco y la masiva siembra de bosques no cuentan con estudios técnicos, de factibilidad y de impacto ambiental. A pesar de ello, se están llevando a cabo, pasando por alto todo tipo de regulaciones administrativas y legales [37].
54 Para poder operar el Estado necesita disponer de capacidades administrativas, económicas, represivas, políticas y gerenciales que toma años desarrollar, y someterse a reglas que le den previsibilidad y coherencia a su acción (Hincapié y Olvera, 2019). Esto es precisamente lo que no pudieron hacer los gobiernos de la transición. El voluntarismo personalista propio del populismo que ha desarrollado López Obrador ignora esa verdad elemental. Por ello, AMLO está destruyendo una parte de la capa gerencial del Estado y desarrollando estructuras paralelas (como son los “Servidores de la Nación” y el aparato militar usado en tareas de la administración pública), creando confusión respecto a líneas de mando y de responsabilidades en el gobierno.
55 Así, la eliminación del viejo orden administrativo puede tornarse en el desmantelamiento de la escasa estatalidad del Estado, hasta crear un aparato completamente dúctil a los deseos personales del líder. Los riesgos autoritarios de esta tendencia son muy claros, así como como la ineficiencia e impro-ductividad que acarrea.
56 Los límites económicos al despliegue pleno de una restauración populista del proyecto nacionalista-desarrollista son tanto externos como internos. En el ámbito externo, la firma del T-MEC ratifica la integración de México en el mercado norteamericano. El tratado impone restricciones profundas a la libertad materia de política económica y energética, así como en el campo de las regulaciones laborales y ambientales. La dependencia de la economía mexicana del mercado de los Estados Unidos somete también al gobierno mexicano a las decisiones unilaterales de la administración norteamericana, como el caso del cierre de la frontera sur lo demuestra.
57 En el ámbito interno, la precariedad fiscal estructural del sector público no tiene visos de poder ser resuelta, menos después de la terrible crisis causada por la pandemia. Si bien se puede aumentar la recaudación mediante el combate a la corrupción y disminuir los gastos superflúos mediante políticas de austeridad, el tamaño del déficit público real no permite financiar los ambiciosos megaproyectos presidenciales y las nuevas políticas sociales simultáneamente.
58 Si bien el caso mexicano corrobora la hipótesis de la continuidad y complementariedad de la democracia precaria y del populismo, queda claro que el espacio económico y político para la consolidación de un régimen populista en México es muy reducido. La prohibición constitucional de la reelección es un dique a la perpetuación de un régimen personalista-delegativo; la falta de un partido propiamente dicho impide el surgimiento de líderes legítimos que pudieran sustitutir al líder e institucionalizar un “nuevo régimen”, si lo hubiere. La popularidad de López Obrador refleja la persistencia de la esperanza en un cambio en la mayoría de la población. Sin embargo, la magnitud de la crisis causada por el Covid-19, la inoperancia gubernamental, la incompetencia probada en materia de salud y la tenáz resistencia a reconocer la existencia de una crisis en los ámbitos de la seguridad y de los derechos humanos acabarán pronto con esa popularidad personal.

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