Везде
Патримониализм в служебных отношениях российского чиновничества (по материалам дореволюционных эмпирических исследований)
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии
Поделиться
QR
Метрика
Патримониализм в служебных отношениях российского чиновничества (по материалам дореволюционных эмпирических исследований)
Аннотация
Код статьи
S013216250019217-1-1
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Чевтаева Наталия Геннадьевна 
ORCID: 0000-0002-4223-3318
Должность: заведующий кафедрой управления персоналом
Аффилиация: Уральский институт управления – филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
Адрес: Екатеринбург, ул. 8 марта, 66
Выпуск
Номер 6
Страницы
143-147
Аннотация

В научный арсенал социологии управления предлагается включить малоизвестные результаты анкетных опросов рядового провинциального российского чиновничества, организованного редакцией специализированного журнала «Спутник чиновника» в 1911–1914 гг. В оценках чиновничества предреволюционной эпохи прослеживается мысль, что чем в большей степени карьера и судьба рядового чиновника зависит от благорасположения начальника, тем в меньшей степени запросы населения воспринимаются чиновничеством. Преодоление этого патримониализма в служебных отношениях российские чиновники справедливо связывали с внедрением объективных оценочных процедур с участием независимых комиссий и даже товарищеских судов в кадровых решениях. Скептически оценивая эффективность вертикального контроля в форме бесчисленных сенаторских ревизий, опрашиваемые настаивали на необходимости социального контроля со стороны общества и предоставлении населению большей доли самоуправления. Идеи дореволюционных чиновников коррелируются со стратегическими задачами «надлежащего государственного управления» современного российского общества.

Ключевые слова
социология управления, патримониальная бюрократия, чиновничество как социальная группа, социальный контроль
Классификатор
Получено
14.03.2022
Дата публикации
28.06.2022
Всего подписок
11
Всего просмотров
57
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать Скачать pdf Скачать JATS
1 Серьезным фактором, сдерживающим реформирование государственной службы в России, является традиция патримониальной бюрократии. В классической концепции М. Вебера патримониализм базируется на традиционном господстве личной воли, на зависимости рядового чиновника от «начальства», на фаворитизме. Подобная система служебных взаимоотношений внутри государственного аппарата ориентирует рядового чиновничества при принятии решений, прежде всего, на проявление лояльности руководству, оставляя заботу об интересах населения лишь политической декларацией. Не удивительно, что социум демонстрирует устойчивое недоверие к чиновничеству. Российская классическая литература, улавливая эти настроения, рисует уничижительный и нелицеприятный образ чиновника: «канцелярская крыса», «приказная строка», «чернильные души», «лютое отродье», «крапивное семя». «Чиновничество или бюрократия, – писал, например, в конце ХIХ в. видный российский социальный мыслитель Е.П. Карнович, – нигде в своей массе не пользовались особым расположением населения, на них смотрят как на какую-то недружелюбную по отношению к народу силу» [Карнович, 1911: 4].
2 Представленная далее реактуализация опыта первых анкетных опросов рядового дореволюционного российского чиновничества позволяет глубже разобраться в причинах устойчивого негативного восприятия российским обществом служителей государства, использовав возможности экспертного взгляда на изъяны работы административного аппарата.
3 Методология проведения первых анкетных опросов чиновничества в дореволюционной России. Для анализа мнений век назад часто использовалась сложившаяся в дореволюционной социологии методика, которая напоминает современный «корреспондентский способ опроса». Организаторы эмпирического исследования разрабатывали «программы для собирания сведений», содержащие опросные ведомости-«анкеты». Такая «анкета» изначально не предполагала привычную сегодня детальную разработку опросного листа, а содержал лишь общий перечень вопросов, на которые предлагалось ответить читателям специализированных журналов или газет. Именно такие «опросные ведомости»-анкеты стали использоваться для сбора сведений и о жизни чиновничества.
4 В начале XX в. у российских чиновников, которым долгое время запрещалось выступать в печати, впервые появляются свои печатные издания (журналы «Почтово-телеграфный вестник», «Полицейский вестник»), начинающие организовывать анкетные исследования о жизни чиновников отдельных ведомств. Наиболее массовые опросы уже среди чиновничества самых различных ведомств и канцелярий удалось провести журналу «Спутник чиновника», издававшемуся в 1911–1914 гг. (с 1913 г. в названии журнала появился подзаголовок «Товарищеский журнал чиновников всех ведомств»). Опросные ведомости-«анкеты» содержали два блока открытых вопросов: общие вопросы о состоянии государственных учреждений в целом (о дисфункциональных моментах управления, о видении путей реформирования деятельности администраций) и «личные листки» для анализа личного опыта отдельного служащего (удовлетворенность социальным и материальным положением; оценки системы наказаний и поощрений; проблемы организации труда чиновничества; психологическая атмосфера повседневной жизнедеятельности). Обобщенные очерки-сводки материалов анкеты, а также экспертные статьи-заметки чиновников были представлены на страницах «Спутника чиновника».
5 В заслугу инициаторам эмпирических исследований можно поставить тот факт, что им удалось получить достаточно откровенные оценки респондентов (по терминологии того времени, «сведующих людей»), минимизировав риски получения социально ожидаемых ответов и заглушив боязнь рядового провинциального чиновника перед публичным обсуждением своих профессиональных проблем: «много стоило труда победить инертность товарищей, успокоить их болезненную подозрительность и страх перед профессиональным органом, заговорившим об общих наших нуждах» [Несколько слов к товарищам, 1912: 4–5]. Не удивительно, что когда на страницах журнала чиновники выступали уже со своими собственными экспертными заметками, то редко кто из них рисковал подписываться, ограничиваясь либо инициалами, либо вовсе оставаясь безымянными авторами.
6 «Ведь надобно ж зависеть от других»? Анализ «изъянов государственной службы», представленный по результатам опросов чиновничества, демонстрирует проявление патримониализма в системе служебных взаимоотношений. Действительно, главными проблемами организации труда чиновников начала 1910-х гг. были, по их собственным оценкам, неравномерность распределения ответственности, необоснованная дифференциация оплаты труда и зависимость судьбы чиновника от произвола начальника.
7 Анкетные ответы отмечают распространённую практику, когда «…за упущения по деятельности учреждения подчинённые несут даже большую кару, чем начальники. Начальникам делают замечания или переводят их, а подчинённых увольняют» [К чему сводятся..., 1912: 2]. Такая асимметрия ответственности противоречила тому, что «начальники» далеко не всегда были компетентнее подчиненных. Например, статья под броским названием «Патриции и плебеи» пестрит выражением долго копившегося недовольства рядового чиновничества по отношению к начальству: «Поучиться у подчиненных мешает им (начальству – прим. автора) ложный стыд, боязнь уронить свой начальственный престиж» [Патриции и плебеи, 1913: 4]. За эмоциями обиды за свое унизительное положение просматривается понимание социальных последствий некомпетентности чиновничества: «Следствием этого бывает то, что ответственные должности являются достоянием выскочек или покупаются за деньги. Все это вместе отражается на деле, а качества нашей деятельности отражаются уже вне нас – на обществе, на государственных интересах, которым призваны служить мы все – и плебеи, и аристократы чиновничества» [там же].
8 Огромная дифференциация в оплате труда чиновников разных ведомств, высшего и низшего чиновничества, – еще один элемент «правил игры», который вызывал возмущение чиновников царской администрации. Как писал один из них, если «…сравнить оклады, присвоенные более или менее однородным должностям, то, прежде всего, бросится в глаза полная их бессистемность, часто граничащая с вопиющей несправедливостью» [Пора подумать…, 1912: 5]. В ответах чиновников на анкеты «Спутника чиновника» мы находим и самоочевидные рецепты преодоления указанной неравномерности: «…все эти ненормальности возможно устранить, во-первых, уничтожением столь значительной розницы в окладах однородных должностей в различных учреждениях, во-вторых, установлением известной постепенности в окладах, в зависимости от класса должности» [там же: 6–7]. Предполагалось, что улучшение материального положения рядового чиновничества позволит правительству отбирать более пригодных и достойных госслужащих [Карнович, 1911: 5].
9 Большое недовольство в среде служилого люда вызывала система увольнения – печально известный «третий пункт», ставивший судьбу и карьеру чиновника в прямую зависимость от воли и благорасположения начальства. Речь идёт о статье 1239 принятого при Николае I «Устава о службе по определению от Правительства» (отделение третье), в которой определён следующий порядок увольнения: «Чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исполнению возложенных на них должностей…, предоставляется начальникам, от коих в общем порядке зависит увольнение от должностей, сими чиновниками занимаемых, увольнять по своему усмотрению» [Свод уставов..., 1857: 261]. Отдавая решение вопроса о прекращении службы на «усмотрение» начальства, законодатель лишал уволенного чиновника какой-либо возможности обжаловать принятое решение: «для увольнений в порядке “третьего пункта” обжалование категорически исключено» [Алексеев, 1913: 7].
10 Третий пункт рассматривался самими российскими чиновниками как своего рода рудимент крепостного права, который должен быть отменен: «Существование „третьего пункта" и зависимость движения по службе от единоличного усмотрения начальства ставят чиновника в рабскую подчинённость и парализует всякую возможность выяснения перед правительством незаконных действий начальников» [К чему сводятся..., 1912: 3]. В своем неприятии норм «третьего пункта» чиновники были не одиноки. Например, известный юрист дореволюционной эпохи Н.М. Коркунов тоже отмечал, что данная норма третьего пункта ставит служащих «в совершенную зависимость от произвола начальства» (цит. по: [Добробаба, 2020]).
11 Современные исследователи дореволюционного чиновничества тоже отмечают специфическое проявление корпоративности и патримониализма этой профессиональной группы, когда личные симпатии начальника, порой вопреки служебной пригодности служащего, становились определяющим фактором его карьерного роста [Иванов, 2012; Огородов, 2017; Чевтаева, 2009]. Чем в большей степени чиновник зависел от субъективной оценки начальства, тем в меньшей степени – от оценок и мнений населения.
12 Пути преодоления бюрократического патримониализма. Преодоление патримониализма в системе взаимоотношений начальника и рядового служащего лежало, как считали век назад, прежде всего, в формировании объективных критериев оценки чиновника. Сами чиновники ратовали за прозрачность при приеме на госслужбу посредством «специальных экзаменационных комиссий, составляемых по каждому ведомству из компетентных лиц по выбору чиновников» [Патриции и плебеи, 1913: 3]. Не менее важной казалась объективность в «делах об увольнении» путем внедрения коллегиальной системы принятия решений: «Для достижения возможно большей справедливости в деле увольнения чиновников … право увольнений передать дисциплинарному суду, в котором обязательно участвуют с правом голоса, лица, выбранные чиновниками из своей среды» [К чему сводятся..., 1912: 3].
13 Важным элементом преодоления патримониализма считалась и практика расширения социального контроля – не только сверху вниз, со стороны «начальства», но и снизу вверх, со стороны населения. Чиновники откровенно говорили о неэффективности централизованного контроля в форме беспрерывных сенаторских ревизий. «Власть ревизующего сенатора почти не ограничена. Ему предоставлены все меры пресечения, все способы следствия. …Каковы конечные результаты сенаторских ревизий? Истребили они казнокрадство, служебный злоупотребления? …Увы! Подобная надежда – плод наивности» [Трудная борьба, 1913: 3–4].
14 Век назад, как и в наши дни, самым действенным инструментом преодоления бюрократизма и казнокрадства многие эксперты считали налаживание контроля со стороны общества за деятельностью госаппарата, вовлечения населения в процесс принятия решений. Е. Карнович в этой связи прямо писал, что исправить или ослабить общественное нерасположение к чиновничеству можно предоставлением населению большей доли самоуправления, что поможет ему понять сложность управления общественными делами [Карнович, 1911: 5].
15 Итак, уже самые первые опыты сбора эмпирической социологической информации о российских чиновниках, анкетные опросы «Спутника чиновника» начала 1910-х гг., позволяют обнаружить диссонанс между декларируемыми целями государственного управления, связанными со служением обществу, и реальными критериями оценки работы госслужащих. По результатам опросов, судьбы и карьеры чиновников зависели отнюдь не от того, как успешно они служили обществу, а, главным образом, от их умения добиваться благорасположения «начальства». Предложения по реформированию государственной машины, представленные в дореволюционной социологии, оказываются очень созвучны современным задачам формирования объективных и прозрачных механизмов оценки работы государственных и муниципальных служащих, поиска путей привлечения общества к принятию государственных решений. Такое постоянство проблем реформирования государственной службы и профессиональной деятельности госслужащих заставляет задуматься о том, насколько сильно за столетие изменилось российское общество.

Библиография

1. Алексеев П. Третий пункт // Спутник чиновника. Товарищеский журнал чиновников всех ведомств. 1913. № 5. С. 3–8.

2. Добробаба М.Б. Эффективность дисциплинарной ответственности государственных служащих в Российской империи // Право: история и современность. 2020. № 3(12). С. 7–17.

3. Иванов В.А. Служебная пригодность или личные симпатии начальника: окладное содержание служащих местных государственных учреждений России в середине XIX в. // Вестник РУДН. Сер. История России. 2012. № 1. С. 20–31.

4. К чему сводятся желания чиновничества (От редакции) // Спутник чиновника. 1912. № 11. С. 1–4.

5. Карнович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время // Спутник чиновника. 1911. № 1. С. 4–5.

6. Несколько слов к товарищам (редакция) // Спутник чиновника. 1912. № 16. С. 3–8.

7. Огородов А.С., Саранчук С.Ю., Чевтаева Н.Г. Корпоративная сплоченность профессионального сообщества в условиях нестабильности рынка труда промышленного региона // Вестник РУДН. Сер. Социология. 2017. Т. 17. № 1. С. 83–95.

8. Патриции и плебеи // Спутник чиновника. Товарищеский журнал чиновников всех ведомств. 1913. № 3. С. 1–6.

9. Пора подумать о равномерной оценке чиновничьего труда // Спутник чиновника. 1912. № 10. С. 5–7.

10. Свод уставов о службе гражданской. Книга первая. Устав о службе по определению от Правительства // Свод законов Российской империи, повелением Государя Императора Николая Первого составленный. Т. 3. СПб: В Типографии Второго отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1857. URL: https://runivers.ru/bookreader/book388154/#page/149/mode/1up (дата обращения: 23.01.2022).

11. Трудная борьба // Спутник чиновника. 1913. № 5. С. 3–6.

12. Чевтаева Н.Г. Социология чиновничества в России: дореволюционное наследие и современность // Мир России. 2009. Т.18. № 3. С. 85–113.

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести