Везде
Patrimonialism In Official Relations Of Russian Officials: On The Materials Of Pre-Revolutionary Empirical Studies
Table of contents
Annotation Estimate Publication content
References Comments
Share
QR
Metrics
Patrimonialism In Official Relations Of Russian Officials: On The Materials Of Pre-Revolutionary Empirical Studies
Annotation
PII
S013216250019217-1-1
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Natalya Chevtaeva 
ORCID: 0000-0002-4223-3318
Occupation: Head of the Human Resources Department
Affiliation: Urals Institute of Administration – Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation
Address: Yekaterinburg, st. 8 March, 66
Edition
Issue 6
Pages
143-147
Abstract

The reactualization of the little-known empirical research experience of ordinary provincial bureaucracy in pre-revolutionary Russia is presented. conducted by the magazine "Sputnik official" from 1911 to 1914. The analysis of questionnaires sharpens the problem: the evaluation of the official's work does not depend on the expectations of the population, but is entirely determined by the benevolence of the boss. It is necessary to cancel the infamous "third point" of the Civil Service Charter, when at the sole discretion of the chief, any objectionable official can be dismissed. Overcoming official disenfranchisement, involving independent commissions in solving personnel issues, developing social control on the part of society, providing the population with a greater share of self-government to understand the complexity of public administration – this is the way to establish trust between society and an official. The inclusion in the scientific arsenal of the experience of the formation of the sociology of officialdom in Russia demonstrates the heuristic value of studying the life world of this professional group; it allows us to understand which organizational and personal factors can become a brake, which are the driver of good governance, proper public administration in the interests of society.

Keywords
good governance, everyday work of an official, arbitrariness of the authorities, public consent
Received
14.03.2022
Date of publication
28.06.2022
Number of purchasers
11
Views
70
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf Download JATS
1 Серьезным фактором, сдерживающим реформирование государственной службы в России, является традиция патримониальной бюрократии. В классической концепции М. Вебера патримониализм базируется на традиционном господстве личной воли, на зависимости рядового чиновника от «начальства», на фаворитизме. Подобная система служебных взаимоотношений внутри государственного аппарата ориентирует рядового чиновничества при принятии решений, прежде всего, на проявление лояльности руководству, оставляя заботу об интересах населения лишь политической декларацией. Не удивительно, что социум демонстрирует устойчивое недоверие к чиновничеству. Российская классическая литература, улавливая эти настроения, рисует уничижительный и нелицеприятный образ чиновника: «канцелярская крыса», «приказная строка», «чернильные души», «лютое отродье», «крапивное семя». «Чиновничество или бюрократия, – писал, например, в конце ХIХ в. видный российский социальный мыслитель Е.П. Карнович, – нигде в своей массе не пользовались особым расположением населения, на них смотрят как на какую-то недружелюбную по отношению к народу силу» [Карнович, 1911: 4].
2 Представленная далее реактуализация опыта первых анкетных опросов рядового дореволюционного российского чиновничества позволяет глубже разобраться в причинах устойчивого негативного восприятия российским обществом служителей государства, использовав возможности экспертного взгляда на изъяны работы административного аппарата.
3 Методология проведения первых анкетных опросов чиновничества в дореволюционной России. Для анализа мнений век назад часто использовалась сложившаяся в дореволюционной социологии методика, которая напоминает современный «корреспондентский способ опроса». Организаторы эмпирического исследования разрабатывали «программы для собирания сведений», содержащие опросные ведомости-«анкеты». Такая «анкета» изначально не предполагала привычную сегодня детальную разработку опросного листа, а содержал лишь общий перечень вопросов, на которые предлагалось ответить читателям специализированных журналов или газет. Именно такие «опросные ведомости»-анкеты стали использоваться для сбора сведений и о жизни чиновничества.
4 В начале XX в. у российских чиновников, которым долгое время запрещалось выступать в печати, впервые появляются свои печатные издания (журналы «Почтово-телеграфный вестник», «Полицейский вестник»), начинающие организовывать анкетные исследования о жизни чиновников отдельных ведомств. Наиболее массовые опросы уже среди чиновничества самых различных ведомств и канцелярий удалось провести журналу «Спутник чиновника», издававшемуся в 1911–1914 гг. (с 1913 г. в названии журнала появился подзаголовок «Товарищеский журнал чиновников всех ведомств»). Опросные ведомости-«анкеты» содержали два блока открытых вопросов: общие вопросы о состоянии государственных учреждений в целом (о дисфункциональных моментах управления, о видении путей реформирования деятельности администраций) и «личные листки» для анализа личного опыта отдельного служащего (удовлетворенность социальным и материальным положением; оценки системы наказаний и поощрений; проблемы организации труда чиновничества; психологическая атмосфера повседневной жизнедеятельности). Обобщенные очерки-сводки материалов анкеты, а также экспертные статьи-заметки чиновников были представлены на страницах «Спутника чиновника».
5 В заслугу инициаторам эмпирических исследований можно поставить тот факт, что им удалось получить достаточно откровенные оценки респондентов (по терминологии того времени, «сведующих людей»), минимизировав риски получения социально ожидаемых ответов и заглушив боязнь рядового провинциального чиновника перед публичным обсуждением своих профессиональных проблем: «много стоило труда победить инертность товарищей, успокоить их болезненную подозрительность и страх перед профессиональным органом, заговорившим об общих наших нуждах» [Несколько слов к товарищам, 1912: 4–5]. Не удивительно, что когда на страницах журнала чиновники выступали уже со своими собственными экспертными заметками, то редко кто из них рисковал подписываться, ограничиваясь либо инициалами, либо вовсе оставаясь безымянными авторами.
6 «Ведь надобно ж зависеть от других»? Анализ «изъянов государственной службы», представленный по результатам опросов чиновничества, демонстрирует проявление патримониализма в системе служебных взаимоотношений. Действительно, главными проблемами организации труда чиновников начала 1910-х гг. были, по их собственным оценкам, неравномерность распределения ответственности, необоснованная дифференциация оплаты труда и зависимость судьбы чиновника от произвола начальника.
7 Анкетные ответы отмечают распространённую практику, когда «…за упущения по деятельности учреждения подчинённые несут даже большую кару, чем начальники. Начальникам делают замечания или переводят их, а подчинённых увольняют» [К чему сводятся..., 1912: 2]. Такая асимметрия ответственности противоречила тому, что «начальники» далеко не всегда были компетентнее подчиненных. Например, статья под броским названием «Патриции и плебеи» пестрит выражением долго копившегося недовольства рядового чиновничества по отношению к начальству: «Поучиться у подчиненных мешает им (начальству – прим. автора) ложный стыд, боязнь уронить свой начальственный престиж» [Патриции и плебеи, 1913: 4]. За эмоциями обиды за свое унизительное положение просматривается понимание социальных последствий некомпетентности чиновничества: «Следствием этого бывает то, что ответственные должности являются достоянием выскочек или покупаются за деньги. Все это вместе отражается на деле, а качества нашей деятельности отражаются уже вне нас – на обществе, на государственных интересах, которым призваны служить мы все – и плебеи, и аристократы чиновничества» [там же].
8 Огромная дифференциация в оплате труда чиновников разных ведомств, высшего и низшего чиновничества, – еще один элемент «правил игры», который вызывал возмущение чиновников царской администрации. Как писал один из них, если «…сравнить оклады, присвоенные более или менее однородным должностям, то, прежде всего, бросится в глаза полная их бессистемность, часто граничащая с вопиющей несправедливостью» [Пора подумать…, 1912: 5]. В ответах чиновников на анкеты «Спутника чиновника» мы находим и самоочевидные рецепты преодоления указанной неравномерности: «…все эти ненормальности возможно устранить, во-первых, уничтожением столь значительной розницы в окладах однородных должностей в различных учреждениях, во-вторых, установлением известной постепенности в окладах, в зависимости от класса должности» [там же: 6–7]. Предполагалось, что улучшение материального положения рядового чиновничества позволит правительству отбирать более пригодных и достойных госслужащих [Карнович, 1911: 5].
9 Большое недовольство в среде служилого люда вызывала система увольнения – печально известный «третий пункт», ставивший судьбу и карьеру чиновника в прямую зависимость от воли и благорасположения начальства. Речь идёт о статье 1239 принятого при Николае I «Устава о службе по определению от Правительства» (отделение третье), в которой определён следующий порядок увольнения: «Чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исполнению возложенных на них должностей…, предоставляется начальникам, от коих в общем порядке зависит увольнение от должностей, сими чиновниками занимаемых, увольнять по своему усмотрению» [Свод уставов..., 1857: 261]. Отдавая решение вопроса о прекращении службы на «усмотрение» начальства, законодатель лишал уволенного чиновника какой-либо возможности обжаловать принятое решение: «для увольнений в порядке “третьего пункта” обжалование категорически исключено» [Алексеев, 1913: 7].
10 Третий пункт рассматривался самими российскими чиновниками как своего рода рудимент крепостного права, который должен быть отменен: «Существование „третьего пункта" и зависимость движения по службе от единоличного усмотрения начальства ставят чиновника в рабскую подчинённость и парализует всякую возможность выяснения перед правительством незаконных действий начальников» [К чему сводятся..., 1912: 3]. В своем неприятии норм «третьего пункта» чиновники были не одиноки. Например, известный юрист дореволюционной эпохи Н.М. Коркунов тоже отмечал, что данная норма третьего пункта ставит служащих «в совершенную зависимость от произвола начальства» (цит. по: [Добробаба, 2020]).
11 Современные исследователи дореволюционного чиновничества тоже отмечают специфическое проявление корпоративности и патримониализма этой профессиональной группы, когда личные симпатии начальника, порой вопреки служебной пригодности служащего, становились определяющим фактором его карьерного роста [Иванов, 2012; Огородов, 2017; Чевтаева, 2009]. Чем в большей степени чиновник зависел от субъективной оценки начальства, тем в меньшей степени – от оценок и мнений населения.
12 Пути преодоления бюрократического патримониализма. Преодоление патримониализма в системе взаимоотношений начальника и рядового служащего лежало, как считали век назад, прежде всего, в формировании объективных критериев оценки чиновника. Сами чиновники ратовали за прозрачность при приеме на госслужбу посредством «специальных экзаменационных комиссий, составляемых по каждому ведомству из компетентных лиц по выбору чиновников» [Патриции и плебеи, 1913: 3]. Не менее важной казалась объективность в «делах об увольнении» путем внедрения коллегиальной системы принятия решений: «Для достижения возможно большей справедливости в деле увольнения чиновников … право увольнений передать дисциплинарному суду, в котором обязательно участвуют с правом голоса, лица, выбранные чиновниками из своей среды» [К чему сводятся..., 1912: 3].
13 Важным элементом преодоления патримониализма считалась и практика расширения социального контроля – не только сверху вниз, со стороны «начальства», но и снизу вверх, со стороны населения. Чиновники откровенно говорили о неэффективности централизованного контроля в форме беспрерывных сенаторских ревизий. «Власть ревизующего сенатора почти не ограничена. Ему предоставлены все меры пресечения, все способы следствия. …Каковы конечные результаты сенаторских ревизий? Истребили они казнокрадство, служебный злоупотребления? …Увы! Подобная надежда – плод наивности» [Трудная борьба, 1913: 3–4].
14 Век назад, как и в наши дни, самым действенным инструментом преодоления бюрократизма и казнокрадства многие эксперты считали налаживание контроля со стороны общества за деятельностью госаппарата, вовлечения населения в процесс принятия решений. Е. Карнович в этой связи прямо писал, что исправить или ослабить общественное нерасположение к чиновничеству можно предоставлением населению большей доли самоуправления, что поможет ему понять сложность управления общественными делами [Карнович, 1911: 5].
15 Итак, уже самые первые опыты сбора эмпирической социологической информации о российских чиновниках, анкетные опросы «Спутника чиновника» начала 1910-х гг., позволяют обнаружить диссонанс между декларируемыми целями государственного управления, связанными со служением обществу, и реальными критериями оценки работы госслужащих. По результатам опросов, судьбы и карьеры чиновников зависели отнюдь не от того, как успешно они служили обществу, а, главным образом, от их умения добиваться благорасположения «начальства». Предложения по реформированию государственной машины, представленные в дореволюционной социологии, оказываются очень созвучны современным задачам формирования объективных и прозрачных механизмов оценки работы государственных и муниципальных служащих, поиска путей привлечения общества к принятию государственных решений. Такое постоянство проблем реформирования государственной службы и профессиональной деятельности госслужащих заставляет задуматься о том, насколько сильно за столетие изменилось российское общество.

References

1. A few words to the comrades (editorial office) (1912). Sputnik chinovnika [Sputnik official]. No. 16: 3–8. (In Russ.)

2. Alekseev P. (1913) The third point. Sputnik chinovnika: tovarishcheskij zhurnal chinovnikov vsekh vedomstv [Sputnik official. The friendly journal of officials of all departments]. No. 5: 3–8. (In Russ.)

3. Chevtaeva N.G. (2009) Sociology of officialdom in Russia: pre-revolutionary heritage and modernity. Mir Rossii [Universe of Russia]. Vol. 18. No. 3: 85–113. (In Russ.)

4. Code of statutes on civil service. Book one. Charter on service as determined by the Government (1857). Svod zakonov rossijskoj imperii poveleniem Gosudarya Imperatora Nikolaya-Pervogo sostavlennyj [Code of Laws of the Russian Empire, compiled by the order of the Sovereign Emperor Nicholas I]. Vol. 3. St. Petersburg: In the Printing House of the Second Department of His Imperial Majesty's Own Chancellery. URL: https://runivers.ru/bookreader/book388154/#page/149/mode/1up (accessed 01.23.2022). (In Russ.)

5. Dobrobaba M. B. (2020) Efficiency of disciplinary responsibility of civil servants in the Russian Empire. Pravo: istoriya i sovremennost' [Law: history and modernity]. No. 3 (12): 07–17. (In Russ.)

6. Hard struggle (1913). Sputnik chinovnika [Sputnik official]. No. 5: 3–6. (In Russ.)

7. It's time to think about a uniform assessment of bureaucratic labor (author not specified) (1912). Sputnik chinovnika [Sputnik official]. No. 10: 5–7. (In Russ.)

8. Ivanov V.A. (2012) Serviceability or personal sympathies of the chief: salary maintenance of employees of local state institutions of Russia in the middle of the XIX century. Vestnik RUDN. Ser.: Istoriya Rossii. [RUDN Journal of Russian History]. No. 1: 20–31. (In Russ.)

9. Karnovich E. (1911) Russian officials in the past and present. Sputnik chinovnika [Sputnik official]. No. 1: 4–5. (In Russ.)

10. Ogorodov A.S., Saranchuk S.Yu., Chevtaeva N.G. (2017) Corporate cohesion of the professional community in the conditions of instability of the labor market of the industrial region. Vestnik RUDN. Ser.: Sotsiologiya. [RUDN Journal of Sociology]. Vol. 17. No. 1: 83-95. (In Russ.)

11. Patricians and plebeians (without author) (1913). Sputnik chinovnika: tovarishcheskij zhurnal chinovnikov vsekh vedomstv [Sputnik official. The friendly journal of officials of all departments]. No. 3: 1–6. (In Russ.)

12. What are the desires of officialdom reduced to (From the editorial board) (1912). Sputnik chinovnika [Sputnik official]. No. 11: 1–4. (In Russ.)

Comments

No posts found

Write a review
Translate