Введение

В начале XXI века сформировалась тенденция кредитно-денежной политики ФРС, главным приоритетом которой была установлена борьба с инфляцией. Истоки этой тенденции восходят к 1980-м годам, когда инфляция в США приняла характер встроенного в экономику процесса, известного как период стагфляции, вызванной наслоением кризисных процессов. Потребовалась существенная структурная перестройка американской экономики на основе прогрессивных технологий для адаптации к высоким ценам на энергетическое и минеральное сырьё, для пересмотра внешнеэкономической стратегии и других линий экономической политики. Это было время монетаристской политики с её акцентом на либерализм и созидательные силы рынка. Высвобождение сил рынка повлекло за собой активизацию процессов роста цен, который государство в рамках либерального подхода не сумело обуздать. В результате значительная тяжесть борьбы с инфляцией переместилась на кредитно-денежную политику, конкретно – на ФРС.

Формирование приоритетов кредитно-денежной политики ФРС

Сложившееся к началу XXI века положение дел, возлагало большую ответственность на ФРС и диктовало высокие требования к обоснованности и эффективности её политики. В условиях развернувшейся информационной революции стал быстро повышаться уровень осведомлённости общества о положении дел в финансовой области. Для охлаждения инфляционных ожиданий резко возросло значение фактора доверия к действиям руководства ФРС не только со стороны специалистов и институтов финансового рынка, но и со стороны широких кругов населения, владеющих вкладами, облигациями, пенсионными накоплениями и т.п.

По мнению многих специалистов, исключительная роль в обуздании инфляции в те времена принадлежит Полю Волкеру, который был председателем Совета управляющих ФРС в период 1979–1987 гг. В США его называли укротителем инфляции. При его вступлении в должность в 1979 г. её среднегодовое значение составляло 11,2%, пик в марте 1980 г. составил 14,8%, а при уходе Волкера в 1987 г. показатель инфляции упал до 3,66% в год¹. Считается, что Волкер совершил главное – он сумел буквально придавить движущие силы инфляции, установив и удерживая заданный уровень ставок процента и используя его как пресс или непробиваемый потолок.

Достойно быть отмеченным то обстоятельство, что, если Волкеру и Гринспену больше требовалось твёрдости и убеждённости в правоте своей кредитно-денежной политики, то с приходом Бен Бернанке открылась возможность для более спокойной и размеренной, но одновременно с этим и настойчивой политики таргетирования инфляции².

США были не одиноки в стремлении придать определённость в практике регулирования темпов инфляции. Политика таргетирования инфляции в начале 2000-х годов получила мировое распространение. Эту политику взяли на вооружение центробанки многих стран, которые стали практиковать более обширные взаимные коммуникации и сотрудничество в практике регулирования. В среде этих институтов стали выражаться надежды на то, что мировая экономика вступила в полосу более спокойного развития, нежели это было в предыдущие три десятилетия. Именно в эти годы сложились ориентиры для показателей инфляции в размере 2% в год, а диапазон ключевых ставок процента ориентировался на интервал 4,5–2,0% годовых³.

Низкие ставки процента стали одним из главных инструментов кредитно-денежной политики во втором десятилетии. Вялое оживление после окончания кризиса, занявшее большую часть второго десятилетия, стало причиной того, что ФРС удерживала сравнительно низкую ставку, стараясь шагать в ногу с инфляцией и не превышая 1%. Однако с началом неожиданного подъёма в экономике США с 2017 г., сразу после прихода в Белый дом Трампа, ФРС повысила ставку в несколько приёмов до 2,5%, что вызывало открытое недовольство Трампа, позволявшего себе называть им же назначенного Пауэлла врагом США. Выждав некоторое время, ФРС всё-таки пошла на снижение ставки и довела её к концу 2020 г. до 0,0–0,25%⁴.

Волкера возмущало то обстоятельство, что банки, вместо работы в качестве посредников между вкладчиками и держателями счетов и передачи денег бизнесу в виде займов и кредитов, сами выступают на кредитном рынке в роли инвесторов и на средства клиентов зарабатывают прибыли. По его мнению, спекулятивная активность коммерческих банков с применением финансовых инструментов с высоким риском стала главным катализатором финансового кризиса 2008 г. Не перечисляя здесь все установленные ограничения, отметим, что в самом общем виде правило Волкера запрещает коммерческим банкам проводить сделки на средства депозитов населения и организаций для извлечения собственной прибыли. Неудивительно, что банки повели борьбу за устранение установленных препятствий, которая частично увенчалась успехом, когда Трамп в феврале 2017 г. подписал указ о смягчении требований закона Додда – Франка⁵.

Теперь, по прошествии времени, руководство ФРС стремится убедить властные органы США и общественное мнение страны, что удержание в течение нескольких лет низких темпов инфляции и достижение высокой занятости, в особенности в течение двух лет до нашествия пандемии коронавируса весной 2020 г., стало результатом если не исключительно эффективной кредитно-денежной политики ФРС, то во многом именно благодаря ей⁶. Собственно, если бы не чрезмерная настойчивость, с которой руководители ФРС при всяком случае подчёркивают эти заслуги, можно было бы просто констатировать, что ФРС успешно выполняет задачи, предписанные ей законом, который прямо поручает ей добиваться высокой занятости и низкого уровня цен.

Открытие потенциала количественного смягчения

Главное новшество, которое ФРС внесла в кредитно-денежную политику, это программы количественного смягчения. Введённые в чрезвычайных обстоятельствах как составная часть антикризисных мер в конце 2008 г., мероприятия количественного смягчения превратились в систему и стали активно применяться не только в США, но и в ЕС, и в Японии. В условиях финансово-экономического кризиса для ФРС и в целом для властей США программы количественного смягчения стали настоящей удачной находкой. Когда ключевая ставка ФРС была доведена в конце 2008 г. до нулевого уровня, одновременно с этим были на некоторое время исчерпаны возможности применения процентной ставки для регулирования рынка. В этой ситуации идея количественного смягчения оказалась, как нельзя кстати.

Несмотря на кажущуюся простоту, введение денег в экономику по программам количественного смягчения представляет сложный процесс, в ходе которого возникает ряд проблем. На деле никто не знает, сколько в точности экономика сможет и пожелает поглотить денег. Поэтому всегда получается, что деньги выделяются с запасом, и до половины выделенных сумм остаётся на резервных счетах банков в ФРС. Например, из 4,5 трлн долл., выделенных за 2008–2014 гг. по трём первым программам, на резервных счетах банков в ФРС в конце действия третьей программы оставалось 2,4 трлн долларов⁷.

Интересно отметить, так называемую «операцию твист», которую ФРС проводила в сентябре 2011 г. – декабре 2012 г. после второй программы количественного смягчения. Совершенно очевидно, что ФРС проводила проверку иного метода либеральной кредитно-денежной политики, нежели прямое вливание денег в экономику. Суть метода состояла в том, что ФРС выкупила долгосрочные казначейские облигации на сумму 400 млрд долл. со сроками погашения от 72 до 360 месяцев и продала равную сумму облигаций со сроками погашения в диапазоне 3–36 месяцев. По-видимому, ожидаемый эффект оказался недостаточным, поскольку в сентябре 2012 г. была запущена третья программа количественного смягчения, продлившаяся до октября 2014 года⁸.

Заметную роль ФРС сыграла при выработке программы поддержки экономики весной 2020 г., когда началась борьба с пандемией коронавируса и её последствиями. Конгресс одобрил в середине марта 2020 г. программу бюджетного финансирования объёмом 2,1 трлн долл., и ФРС присоединилась к этой работе. К тому времени ФРС разработала режим поддержки экономики путём эмиссии в рамках количественного смягчения. К концу 2020 г. ФРС размерено пополняло экономику деньгами путём ежемесячного выкупа на рынке казначейских облигаций на сумму 80 млрд долл. и покрытых ипотекой облигаций агентств «Фанни Мэй» и «Фредди Мак» на сумму 40 млрд долл., полагая так действовать до достижения устойчивого роста и полной занятости без инфляции⁹.

Впоследствии, выступая в Конгрессе с показаниями перед комитетом по финансовым услугам Палаты представителей, Джером Пауэлл докладывал о проведённых мерах по поддержке экономики и подчеркнул, что ФРС задействовала все свои возможности и обеспечила с апреля до конца 2020 г. с помощью ряда мер вливание в экономику более 2 трлн долл. для обеспечения финансовой поддержки бизнесу, населению, а также администрациям штатов и местных органов власти¹⁰.

Важным аргументом в пользу решительных действий ФРС стал резкий рост безработицы под действием пандемии коронавируса. Под ударами пандемии безработица более всего выросла в сфере услуг. Самое большое сокращение рабочих мест произошло в сфере общепита и развлечений – на них пришлось 90% всего прироста безработицы. Сильнее всех безработица затронула низко оплачиваемых работников: при общем показателе безработицы 6,3% в конце 2020 г. она составила 23% среди низко оплачиваемых сотрудников сферы услуг¹¹.

Джером Пауэлл обратил внимание на то, что пандемия коронавируса высветила недостатки в работе платёжных систем, медленное действие, случаи сбоев и т.п. Руководство ФРС в 2020 г. обратило на это внимание «Группы 20», предложив Совету финансовой стабильности заняться проблемой совершенствования мировых платёжных систем. Речь идёт об устранении таких недостатков, как упущения в противодействии отмыванию преступных доходов, в препятствовании финансированию террористической деятельности, как затруднения из-за разницы часовых поясов, устаревшие технологии и т.п. Обращалось внимание на то, что это именно те недостатки, которые порождают надежды на цифровизацию как средство кардинального улучшения ситуации¹².

Борьба ФРС против применения ставки Либор

В последние годы США настойчиво ведут работу по прекращению использования участниками финансового рынка Лондонской ставки межбанковского кредитования – Либор (London Interbank Offered Rate – LIBOR). Приз, конечно, стоит того, чтобы за него побороться. Об этом не говорится вслух, но с полной очевидностью можно утверждать, что её место хотят занять ставкой американского происхождения. Российский Сбер отмечает, что Либор служит на мировом финансовом рынке основным индикатором процентных ставок более 20 лет. Она используется во всех финансовых инструментах с плавающей ставкой – в кредитах, облигациях и производных финансовых инструментах. По оценке Банка международных расчётов, объём незавершённых контрактов в разных валютах, использующих Либор в качестве референтного индикатора, составляет около 400 трлн долл. Объём рынка межбанковских кредитов, лежащих в основе Либор, не сопоставим с объёмом инструментов, привязанных к Либор, и обычно не превышает 1 млрд долл. США в день¹³.

С того времени в мире началась кампания за отказ от использования ставки Либор, и это стало предметом обсуждения в «Группе 20». США прилагают большие усилия к прекращению действия Либор. По инициативе одного из управляющих ФРС, бывшего в тот момент председателем Совета финансовой стабильности Рэндела Кварлиса (Randal K. Quarles), в 2013 г. для координации на мировом уровне разработки новой ставки была создана Управляющая группа официального сектора (Official Setor Steering Group), которая, в свою очередь, в 2014 г. учредила Комитет по альтернативным референтным ставкам (Alternative Reference Rates Committee –ARRC)¹⁴.

Следует отметить, что эта работа встретила пассивное сопротивление соответствующих органов в Великобритании, которые надеялись на сохранение действующей ситуации. Управление по финансовым делам Великобритании (U.K. Financial Conduct Authority – FCA) договорилось с банками, о добровольном применении ими ставки Либор. Сложившаяся популярность ставки Либор предопределила то обстоятельство, что она продолжает использоваться на мировом финансовом рынке в качестве ориентира до сих пор. Однако под давлением США английские институты вынуждены были отступить. Итогом работы указанных органов стала программа поэтапного прекращения применения ставки Либор. Управление по финансовым делам Великобритании совместно с администрацией Либор вынуждены были объявить о шагах по прекращению действия этой ставки.

• Администрация Либор прекращает после 31 декабря 2021 г. приём подписки на сводку показателей ставки Либор по недолларовым сделкам и по сделкам в долларах на неделю или на два месяца;

• Администрация Либор прекращает после 30 июня 2023 г. приём подписки на сводку показателей ставки Либор по сделкам в долларах овернайт на один месяц, на три месяца, на шесть месяцев или на один год.

В США, однако, на фоне формального разрешения банкам пользоваться в качестве ориентира ставками по своему усмотрению, государственные регуляторы предлагают полностью отказаться от ставки Либор в течение 2021 г., а в качестве альтернативы – использовать ставку Secured Overnight Funding Rate (SOFR), рассчитываемую Федеральным резервным банком Нью-Йорка. В основе расчёта SOFR – операции РЕПО на рынке казначейских облигаций со сроком овернайт (overnight)¹⁵. Очевидное стремление американских регуляторов встроить в мировой финансовый оборот американскую референтную ставку процента вместо Либор, наглядно демонстрирует претензии ФРС регулировать кредитно-денежные операции в мировых масштабах.

Заключение

Суммируя рассмотрение основных аспектов кредитно-денежной политики ФРС в начале третьего десятилетия XXI века, можно выделить несколько направлений её проведения, которые определяют облик этой политики, сформировавшийся за предыдущие годы.